如果將五年做為一個時間節(jié)點，回眸中國“創(chuàng)新驅動、發(fā)展新經濟”走過的路，PPP模式無疑是歷史畫卷中，濃墨重彩的一筆。PPP改革親歷者——原財政部金融司司長、財政部PPP領導小組副組長、中國國債協(xié)會會長孫曉霞用“五大變革”、“四種關系”、“五項重點”等關鍵詞勾勒PPP的過去、現(xiàn)在與未來。倘若放眼中國PPP項目的地理版圖，會發(fā)現(xiàn)過去幾年，云南大理州、洛陽、鄭州市東三環(huán)（107輔道）等施工現(xiàn)場都留下了她的足跡……這位不乏優(yōu)雅氣質，當過籃球運動員，已屆耳順之年的“女漢子”喜歡在工作中尋找“快感”；在奔跑中釋放自我。當然，你很難將眼前挺拔、干煉的女士與其實際年齡掛鉤——這種無齡感存在也許會模糊人們的視界；但其有的放矢的描述卻清晰呈現(xiàn)出PPP模式之全景。何謂PPP模式的道與術？成績單與挑戰(zhàn)怎樣？PPP改革亦是一次體制機制的變革，其如何重塑政府、市場、公眾的多元治理關系？且聽孫曉霞娓娓道來。經濟觀察報：您是我國PPP政策出臺、推廣和運用的重要參與者之一，作為PPP改革親歷者，如何看待我國PPP發(fā)展，其歷史地位如何？孫曉霞：我想，在公共服務領域推廣運用PPP模式，應是全面深化改革的一項重要任務，是推進供給側結構性改革的一項重要舉措，是實施創(chuàng)新驅動、發(fā)展新經濟的一項重要手段。就此不妨看看2013年底前財政部部長樓繼偉講過的話——他在推廣運用PPP模式之初就強調，PPP不僅是簡單的、技術層面的“方式更新”，而是要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、發(fā)揮市場機制決定作用、轉變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度和推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的五大變革。以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為例，運用PPP模式，強調政府和市場主體要“按照合同辦事”、重視契約精神、平等參與、公開透明，這正是現(xiàn)代國家治理關注的重點。再看“發(fā)揮市場機制決定作用之變革”，運用PPP模式，政府通過公開競爭方式引入社會資本，不但可以發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場競爭作用，激發(fā)非公有制經濟的活力，而且有助于破除各種行政壟斷，消除各種隱性壁壘，推進公共產品和服務的市場化配置等。此外，推廣PPP模式亦是建立現(xiàn)代財政制度的一次變革。PPP立跨年度預算平衡機制和基于權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，有效彌補當期財政投入不足，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。切實做好PPP項目“全生命周期”的“預算管理”等等。經濟觀察報：那么，PPP模式目前的成績單表現(xiàn)怎樣？孫曉霞：事實上，財政部一直在中國式創(chuàng)新之大道上“求索”。2013年底以來，財政部積極探索符合我國實際的PPP發(fā)展道路，通過頂層設計、政策引導、項目示范、宣傳推廣、能力建設等多措并舉，營造推廣PPP的良好氛圍，在觀念轉變、制度建設和項目實施等方面取得了成績，推動了一大批PPP項目落地。截止2019年6月底，全國PPP綜合信息平臺管理庫累計項目9036個、投資額13.6萬億元，累計落地項目5811個、投資額8.8萬億元，落地率64.3%。孫曉霞：回顧近年來的改革進程，我認為，我國推廣PPP模式的成功經驗可以歸納為六個方面：其一，高位推進，凝聚改革共識。黨中央、國務院將PPP作為供給側結構性改革的重要組成部分，作為深化經濟體制改革的一項牽引性、綜合性改革舉措，提升到國家戰(zhàn)略高度，自上而下，高位推進。財政部門以推進公共服務提質增效為出發(fā)點，以預算體制改革為突破口，建立中長期財政規(guī)劃和政府綜合財務報告制度，規(guī)范地方政府性債務管理，轉變資金投入方式，各地區(qū)各部門積極響應，迅速凝聚改革共識，打開工作局面。其二，頂層設計，確保規(guī)范實施。充分吸收借鑒英、法、加、澳、韓等PPP成熟市場國家的先進經驗和良好實踐，貫徹物有所值、全生命周期管理、風險分擔、利益共享等PPP核心理念，按照“頂層設計+配套政策+操作指引+合同規(guī)范+標準先行”五位一體的思路，制定了覆蓋PPP“全生命周期”的制度體系。其三，多方協(xié)同，形成推進合力。中央層面，財政部設立PPP工作領導小組、成立PPP中心作為技術支持機構，推動各部委之間的工作協(xié)同，形成政策合力；地方層面，各級政府建立跨部門工作協(xié)調機制和專門管理機構，因地制宜出臺實施意見，制定政策措施，推進項目落地，形成黨委政府統(tǒng)一領導、部門之間協(xié)同發(fā)力的良好工作局面。其四，公開透明，打造統(tǒng)一市場。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術打造全國PPP綜合信息平臺，促進信息共享和項目對接，實現(xiàn)各地區(qū)、各行業(yè)“全覆蓋”，項目基本信息“全公開”，項目全生命周期“動態(tài)管理”。堅持公開競爭性方式選擇社會資本，加強和保障社會監(jiān)督，保障國企、民企、外企等各類市場主體平等參與，推動形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的全國PPP大市場。其五，打造樣板，加強示范引領。自2014年起，財政部連續(xù)4年推出四批示范項目，努力打造可復制、可推廣的項目范例。按照“能進能出”的要求，嚴格示范項目督導，構建“激勵相容”的政策保障機制，發(fā)揮示范項目引領作用。截至2019年6月底，累計落地示范項912個、投資額2.0萬億元。已落地項目中許多已開始顯現(xiàn)出良好的經濟和社會效益，并被逐步推廣復制。其六，政策支持，促進項目落地。借鑒國際經驗，立足現(xiàn)實國情，通過創(chuàng)新財政政策，加大支持力度，引導市場主體，更好地推廣運用PPP，包括出臺PPP項目“以獎代補”政策，對符合條件的PPP項目給予獎勵。諸如，2016-2018年，中央財政已累計向692個項目撥付獎補資金43.7億元；設立中國PPP基金，為PPP項目提供融資支持，截至2019年6月底，基金已決策項目133個，涉及項目總投資超11000億元，累計撥款項目78個，涉及項目總投資超6800億元，有效支持PPP項目落地實施。經濟觀察報：您曾說過推廣運用PPP，有“四難”，諸如；項目規(guī)范實施“難”，健全配套政策“難”，社會資本退出“難”，人才隊伍建設“難”等，目前的情況如何？孫曉霞：的確，PPP作為一個新生事物，發(fā)展中肯定會遇到各種困難和問題，之前我曾提過PPP存在“四大難題”，其實這些都需要在發(fā)展中解決；并非沒有“解藥”。孫曉霞：具體來看，是“既要規(guī)范，也要發(fā)展”。針對前期PPP實踐中出現(xiàn)的“四化問題”（即支出責任固化、支出上限虛化、運營內容淡化、適用范圍泛化），2017年下半年以來，財政部按照中央關于防范地方政府隱性債務風險的系列部署要求，積極出臺相關政策，推進PPP規(guī)范發(fā)展。包括加強政府引導，強調PPP“四個不得”，將規(guī)范運作的底線思維、財政承受能力10%紅線的約束貫穿到工作的各環(huán)節(jié)。此外，是建立財政支出責任統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)，在規(guī)范項目庫管理、加強風險預警、強化示范引領等方面及時采取有力措施加以糾偏。而在防范政府隱性債務風險的同時，財政部亦厘清規(guī)范PPP與地方政府隱性債務的邊界，給各參與方吃下“定心丸”，號召大家堅持做真PPP。此外，是完善配套政策，引導重點領域發(fā)展。“制之有衡，行之有度”，好的機制，還需要依托配套的政策制度付諸實施，財政部印發(fā)操作指南、物有所值評價、財政承受能力論證等指導文件以及PPP項目財政管理、采購管理、合同管理等配套政策，并針對農業(yè)、養(yǎng)老、旅游、文化等PPP發(fā)展重點領域制定印發(fā)指導性文件，引導各方規(guī)范運作PPP項目。再者是吸引社會資本參與。合理回報機制、公平競爭參與、拓寬投融資渠道是社會資本參與PPP項目的重要保障。財政部從完善制度保障、加大政策引導、創(chuàng)新投融資模式等方面入手，加大對民營企業(yè)參與PPP項目的支持力度，進一步激發(fā)市場活力。諸如：出臺推進PPP發(fā)展實施意見，強調地方政府要重諾守約，要求地方政府依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項目財政支出納入預算管理。出臺PPP采購管理辦法，強調公平競爭方式選擇社會資本方，杜絕不合理的準入門檻和各種形式的所有制歧視，消除民營資本參與PPP項目的隱性壁壘。創(chuàng)新投融資機制，積極推進PPP項目資產證券化，拓寬融資渠道，降低融資成本，提升民營資本融資的便利性和流動性，增強社會資本和金融機構參與PPP項目的積極性。像2017年2月3日，“太平洋證券新水源污水處理服務收費收益權資產支持專項計劃”成功發(fā)行，成為國內首單落地的PPP資產證券化項目。朂后是加強人才隊伍建設。按照“有重點、分層次”的原則，財政部多次組織對各級地方政府及有關部門的培訓，涵蓋機制原理、制度規(guī)范、案例講解等諸多內容，切實提升地方政府對PPP模式的認識水平和操作能力。包括推動建立PPP專家?guī)旌妥稍儥C構庫，培養(yǎng)市場方面的專業(yè)力量，充分發(fā)揮專家和咨詢機構專業(yè)支持作用，提升PPP項目質量，同時對專家?guī)旌妥稍儥C構庫實施動態(tài)管理機制，建立懲戒機制，對于存在不規(guī)范行為的，將予以清退，并進行通報；對于情節(jié)嚴重、影響惡劣或被追究法律責任的，將列入黑名單，五年內不得入庫。截至2019年7月，PPP專家?guī)旃灿?22名入庫專家，專業(yè)覆蓋交通、市政等19個行業(yè)。三是鼓勵咨詢機構行業(yè)建立行業(yè)自律機制，明確服務標準，加強人員培訓，維護咨詢市場秩序，抵制行業(yè)內不正當競爭行為。經濟觀察報：PPP作為一項綜合性改革舉措，有了道與術之外，在實際運作中，還需要處理好哪些關系呢？孫曉霞：是啊，PPP作為一項綜合性改革舉措，承載了推進供給側結構性改革、促進公共服務提質增效的多重任務，對各地區(qū)各部門的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。為更好推進PPP工作，需要正確處理好四種關系:諸如：“政府與市場”的關系。PPP是政府和社會資本建立的長期合作關系，因此，處理好政府與市場的關系，嚴格界定政府和市場的邊界，是運用PPP需要解決的首要問題?！霸撚墒袌鲎龅?，要放手交給市場”。社會資本負責項目的設計、建設、運營、維護等，也承擔相應的風險，權責對等，政府要樹立符合市場經濟要求的“契約精神”，不干預項目的建設經營。“該由政府管的，要切實管住管好”。政府要做好PPP整體規(guī)劃，完善中長期預算管理和政府綜合報告制度，嚴格預算執(zhí)行監(jiān)督和合同履約監(jiān)管，切實保障PPP項目合同履約。其次，把握好“速度與質量”的關系。PPP項目投資規(guī)模大、合作周期長，涉及政府與社會資本的雙向選擇，需要進行充分的前期準備和合同談判，才能確保雙方長期穩(wěn)定合作，持續(xù)有效提供公共服務。為此，推進PPP工作，既不能只求速度、不求質量，也不能因噎廢食、止步不前，而是要用發(fā)展的、長遠的眼光，平衡好速度與質量的關系，促進PPP事業(yè)在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范。另外，把握好“國有與民營”的關系。我國實行以公有制為主體的經濟制度，公共服務長期依賴政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)提供。經過近幾年的共同努力，民營資本參與度在穩(wěn)步增加。據(jù)全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2019年6月底，在5811個簽約項目中，共簽約社會資本10187家，其中民營企業(yè)占34.8%，民營企業(yè)參與項目2502個、投資額2.9萬億元，分別占比43.5%和33.1%。但是，資本密集型行業(yè)和大型項目由國有企業(yè)主導的局面，短期內難以打破，民營企業(yè)參與的項目仍以中小項目為主。從中長期看，推進PPP工作，需要加大對民營資本參與PPP項目的引導和扶持力度，以更好地激發(fā)市場活力，實現(xiàn)公共服務提質增效的初衷。朂后是把握好“建設與運營”的關系。歸根到底，PPP模式不是單純的融資搞建設，更要考慮項目建成后的運營服務質量?？陀^上講，在推廣PPP初期，政府和社會資本往往側重于項目建設，容易忽視后續(xù)運營服務，存在重建設、輕運營的傾向。為此，要在繼續(xù)推進PPP項目建設的同時，堅持產出結果導向，建立績效指標體系，加強運營績效考核，確保提升公共服務質量和效率。經濟觀察報：PPP作為一種好機制，近幾年成效顯著；那么，接下來的重點工作是什么？孫曉霞：總體來說，PPP的優(yōu)勢已經得到市場各方認可。當前我國PPP改革進入關鍵期，規(guī)范推廣PPP發(fā)展不是一朝一夕的；目前PPP改革距離“五大變革”的初心目標仍有差距。下一步，要重點做好五方面的工作：首先是以規(guī)范運作為重點，切實保障項目實施質量。一些地方不規(guī)范的PPP現(xiàn)象仍然存在，需要進一步加強PPP項目管理，堅守規(guī)范運作的“底線”，嚴守財政承受能力的“紅線”，按照正負面清單要求，認真把好入庫審核關、合同簽署關、融資落地關和按效付費關，做經得起檢驗的“真PPP”。其次，以法律制度為基礎，營造外部發(fā)展環(huán)境。加快出臺PPP條例，健全法律制度體系，完善稅收、價格、土地、國有資產管理等相關配套政策，營造適宜PPP發(fā)展的法律政策環(huán)境。再次，是以專業(yè)智力為支持，提升項目運作質量。加強PPP人才隊伍建設，強化對咨詢機構和專家的政策培訓和跟蹤評價，對于包裝違規(guī)項目的咨詢機構和南郭專家要嚴肅問責，堅決予以清退，進一步提升咨詢機構專業(yè)化水平和服務質量，為政府提供科學、專業(yè)的智力支持，填補政府能力短板。另外，是以示范項目為引領，推廣宣傳成功經驗。加強示范項目管理，梳理典型項目，總結成功經驗，做好推廣宣傳，發(fā)揮引領示范作用。例如，河北唐山大劇院項目，引入保利集團進行市場化運作，充分分享保利的院線資源，讓唐山的老百姓也能夠看到國內外一線的演出劇目。張家口橋西區(qū)集中供熱項目引入民營資本后，通過優(yōu)化管理、節(jié)能降耗，在不提高供暖費的前提下，供暖溫度提高了2.1度，供暖期延長了半個月，不僅企業(yè)當年實現(xiàn)扭虧為盈，而且讓老百姓得到了實惠。這些項目用實際成效驗證了PPP的制度優(yōu)越性。朂后，需要強調的是“以政策引導為手段，鼓勵民營資本參與”。
比如，加快政府誠信體系建設，完善中長期預算管理和政府綜合報告制度，嚴格預算執(zhí)行監(jiān)督和合同履約監(jiān)管，為民營企業(yè)進入吃下“定心丸”。同時加強PPP項目全流程信息公開，堅持公開競爭方式選擇社會資本;發(fā)揮中國PPP基金引導作用，優(yōu)先支持民營資本參與的PPP項目。（經濟觀察報 記者 歐陽曉紅）
來源：經濟觀察報
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