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（一）既有總體規(guī)劃層面的空間分類體系

在自然資源部組建前，國土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)和海洋等部門均主導制定了各自的空間分類體系，如原國土資源部主導制定了《市( 地) 級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》(TDT1023—2010)、住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭制定了《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137—2011)、原國家林業(yè)局主導制定了《林地分類》(LY/T1812—2009)、原國家海洋局主導制定了《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導則》(GB17108—2006-T)等。經(jīng)過實踐檢驗，這些分類體系對各部門發(fā)揮核心管控功能起到重要支撐作用，具備自身的合理性，如環(huán)保部門關(guān)于生態(tài)空間的分類、國土部門關(guān)于農(nóng)業(yè)空間的分類、規(guī)劃部門關(guān)于城鎮(zhèn)空間的分類及海洋部門關(guān)于海洋空間的分類，都值得傳承借鑒。但是，在自然資源統(tǒng)一管理的新要求下，這些分類體系存在以下不合時宜之處。

(1) 沒有實現(xiàn)全域覆蓋。例如，我國海洋與陸地歸屬不同部門管理，海陸部門主導制定的分類體系均只關(guān)注自身事權(quán)范圍，導致陸不下海，海不上陸，缺乏海陸全域覆蓋的分類體系。

(2) 沒有體現(xiàn)全要素統(tǒng)籌。當前各部門分類體系的制定、實施都相對獨立、封閉，服務于各自的管理實踐，因而多聚焦于部門核心管理要素。例如，國土部門的分類出于耕地保護的目標，側(cè)重于農(nóng)用地的細分，規(guī)劃部門的分類主要應用于城市開發(fā)管理，偏向于對建設用地的細分。因此，既有分類體系即使名為“國家標準”，實質(zhì)上仍是“行業(yè)標準”。

(3) 沒有契合生態(tài)文明的內(nèi)涵。中央提出建設生態(tài)文明，是由于過去對生態(tài)環(huán)境的忽視影響到國家的可持續(xù)發(fā)展，但并非將“生態(tài)”凌駕于“人”之上，追求以“生態(tài)為本”。生態(tài)文明的要義是樹立空間均衡理念，把握人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的平衡點來推動發(fā)展，即實現(xiàn)保護與發(fā)展的平衡。當前各大分類體系是基于不同理念形成的，要么強調(diào)剛性“保護”，根據(jù)土地本身及其地表覆蓋要素特征進行分類，要么強調(diào)引導“開發(fā)”，根據(jù)用途與人類活動類型進行分類(表1)。

（二）既有相關(guān)研究綜述

目前，業(yè)界與學界圍繞“多規(guī)協(xié)調(diào)”過程中的用地分類銜接、新的國土空間功能分區(qū)與分類體系構(gòu)建開展了諸多探索，如謝波等人就“三規(guī)”用地控制邊界沖突整合問題進行了分析；李升發(fā)等人探討了國土、規(guī)劃和林業(yè)部門分類體系的銜接；王光偉等人提出了由“生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間+ 區(qū)域設施空間”組成的“3+1”城鄉(xiāng)用地分類框架；李濱勇等人將海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃的分類體系進行了對比；陶岸君、趙桔青等人提出了縣域空間功能分區(qū)方案；徐晶、方勇等人結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設和生態(tài)保護三類用途管制活動，提出了空間規(guī)劃用地分類體系的構(gòu)建思路。

在自然資源統(tǒng)一管理的新環(huán)境下，既有相關(guān)研究存在以下不足。

(1) 缺少實質(zhì)性的全域全要素統(tǒng)籌研究。已有研究多聚焦在土規(guī)與城規(guī)用地分類銜接上，且較多關(guān)注建設空間，對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和海洋空間的研究較少。

(2) 不完全適應總體規(guī)劃層面需要。例如，部分研究構(gòu)建的“多規(guī)合一”的分類體系或空間規(guī)劃用地分類體系對城鎮(zhèn)建設用地分類過細，不利于總體規(guī)劃發(fā)揮其戰(zhàn)略引領(lǐng)與剛性管控作用。

作為“多規(guī)合一”改革的產(chǎn)物，市縣國土空間總體規(guī)劃的空間分類不是對既有總體規(guī)劃層面空間分類體系的顛覆，而是結(jié)合自然資源統(tǒng)一管理的新要求，從更有效地發(fā)揮市縣國土空間總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)與剛性管控作用出發(fā)，針對既有總體規(guī)劃層面空間分類的不足，進行的創(chuàng)新性繼承與發(fā)展。其應滿足以下要求。

(1) 從人對全域全要素國土空間的各類使用行為出發(fā)進行分類。國土空間用途管制的對象是人對空間的使用行為，包括各種保護修復與開發(fā)利用活動。脫離了人的使用，就談不上國土空間用途管制。因此，市縣國土空間總體規(guī)劃的空間分類是基于空間使用的分類體系。

(2) 空間分類體系應有助于強化市縣國土空間總體規(guī)劃承上啟下的作用。一方面要有助于細化落實國家、省級國土空間規(guī)劃對市縣的剛性約束要求，另一方面要體現(xiàn)出對專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的指導。因此，其分類不宜過細、層級不宜過多。

(3) 空間分類體系應有助于促進市縣國土空間總體規(guī)劃的實施管理。作為市縣自然資源主管部門行使自然資源統(tǒng)一管理的抓手，市縣國土空間總體規(guī)劃的分類體系應響應機構(gòu)改革后自然資源主管部門管理方式的變化。

（一）從“人”對空間的使用行為出發(fā)，以人地關(guān)系特征為分類總體原則

人類文明存在與發(fā)展的核心是以人為本，建設生態(tài)文明不僅要以人為本，還要通過優(yōu)化人地關(guān)系，達到人地協(xié)調(diào)，實現(xiàn)可持續(xù)的以人為本。因此，國土空間總體規(guī)劃的根本目標仍是更好地滿足“人”的需求，更好地為“人”服務，而實現(xiàn)這一目標的手段就是管理和協(xié)調(diào)人地關(guān)系。

人地關(guān)系是指人類和自然環(huán)境之間相互依存、相互制約的互感互動關(guān)系。自然環(huán)境為人類提供生存條件，人類活動反過來影響自然，其至局部改造自然。人地協(xié)調(diào)觀是人地關(guān)系的核心，指人們對人類與地理環(huán)境之間形成協(xié)調(diào)關(guān)系的必要性和可能性的認識、理解與判斷，體現(xiàn)在人們?nèi)绾慰创白匀坏乩憝h(huán)境對人類活動的影響”“人類活動對自然地理環(huán)境的影響”“自然地理環(huán)境與人類活動的相互作用”等問題上。人對國土空間的一切使用行為均是人地關(guān)系的體現(xiàn)，如對自然資源的保護，實質(zhì)上是保護自然地理環(huán)境對人類活動產(chǎn)生的積極效應，人類對開發(fā)利用行為進行管控，是為了避免人類活動對自然地理環(huán)境的影響超出其承載力?？梢哉f，國土空間用途管制就是對人地關(guān)系進行管理調(diào)節(jié)。因此，從人地關(guān)系角度進行空間分類，具有內(nèi)在合理性。

人地關(guān)系有類型之分與強度之別。對于不同類型和強度的人地關(guān)系，應采取不同的管理調(diào)節(jié)手段來達到人地協(xié)調(diào)。人地關(guān)系十分豐富，根據(jù)主導功能可歸為生態(tài)支撐型、生產(chǎn)利用型和生活服務型三大類型。生態(tài)支撐型主要利用自然資源的生態(tài)服務和保育功能，包括水源涵養(yǎng)、防風固沙、土壤保持、生物多樣性保護和洪水調(diào)蓄等。對于生態(tài)支撐型人地關(guān)系，應重點管控人類對自然資源的改造利用程度，盡可能避免人為開發(fā)利用活動，實現(xiàn)山清水秀。生產(chǎn)利用型指人類主要利用自然資源進行農(nóng)業(yè)或工業(yè)生產(chǎn)，自然資源作為生產(chǎn)資料或者生產(chǎn)活動空間載體。對于生產(chǎn)利用型人地關(guān)系，應“地盡其用”，重點優(yōu)化改進開發(fā)利用方式，實現(xiàn)集約高效。生活服務型指人類利用自然資源滿足居住、休閑和商業(yè)等生活方面的需要。對于生活服務型人地關(guān)系，應以營造高品質(zhì)生活為目標，以人為本塑造空間，實現(xiàn)“宜居適度”。人地關(guān)系強度指自然地理環(huán)境與人類活動的相互作用強度，可用人地數(shù)量比例。例如，各級各類自然保護區(qū)禁止一般性開發(fā)利用行為，其人地關(guān)系的強度很弱，而人類活動高度集聚的城市尤其是世界主要都市區(qū)、城市群，則是人地關(guān)系朂強的地區(qū)之一。

通過對海洋空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間四類空間的人地關(guān)系進行特征分析，可以看到從海洋、生態(tài)、農(nóng)業(yè)到城鎮(zhèn)，人地關(guān)系體現(xiàn)出類型差異明顯、強度由弱到強演變的特征(表2)。從這些特征著手，可對海洋空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間進行空間細分。對于海洋空間，目前形成了“海域+無居民海島”的空間管控體系，海域分為海洋保護區(qū)、保留區(qū)、特殊利用區(qū)、農(nóng)漁業(yè)區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、港口航運區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)八大一級類海洋功能區(qū)，反映出人地關(guān)系由弱到強的差異特征，建議保留既有分類方式；無居民海島可根據(jù)人地關(guān)系類型分為可利用無居民海島與保護類無居民海島。對于生態(tài)空間，可將主要發(fā)揮生態(tài)調(diào)節(jié)功能(如水源涵養(yǎng)、防風固沙、土壤保持、生物多樣性保護、洪水調(diào)蓄等) 的生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、各類禁止開發(fā)區(qū)和保護地等歸入生態(tài)保育區(qū)，該類空間原則上禁止開發(fā)建設；將公益林、防護隔離帶和生態(tài)廊道等劃入生態(tài)防護區(qū)，將郊野公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等實驗區(qū)或游憩區(qū)劃入生態(tài)游憩區(qū)，該類空間允許人類進行適度的旅游休閑活動及相應的建設，其他則歸入自然保留區(qū)。對于農(nóng)業(yè)空間，將人口密度較低、主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且開發(fā)建設行為較少的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，與人口密度較高、以生活服務為主的鄉(xiāng)村建設區(qū)分開。對于城鎮(zhèn)空間，將建設強度低的公園綠地區(qū)與集中建設的城鎮(zhèn)建設相區(qū)分。

綜上所述，研究利用人地關(guān)系特征對全域全要素進行了初步分類( 圖1)。

（二）從“城市人”空間使用需求出發(fā)，以功能混合為導向細分城鎮(zhèn)空間

城鎮(zhèn)空間是承載城市政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的朂主要空間，是人類使用功能朂全面，開發(fā)利用強度更高，面臨問題朂復雜，管控難度更大的空間要素?；谌说仃P(guān)系特征角度將城鎮(zhèn)空間分為公園綠地區(qū)及城鎮(zhèn)建設區(qū)遠遠不夠，還需結(jié)合“城市人”的空間使用需求及市縣國土空間總體規(guī)劃向下傳導的特征對城鎮(zhèn)空間進行細分。

城市是由人的聚居形成的，“人”與“居”缺一不可。梁鶴年先生提出理性的“城市人”為“一個理性選擇聚居去追求空間接觸機會的人”。道薩迪亞斯創(chuàng)立的“人居科學”對人類塑造居處的主要原則給出了較好的解釋：①更大接觸原則，追求與他人、自然環(huán)境和人工環(huán)境的更大接觸機會；②朂小氣力原則，以朂小的氣力去爭取實質(zhì)的接觸或接觸機會；③恰當距離原則，以適當距離營造更優(yōu)生活空間；④優(yōu)質(zhì)環(huán)境原則，秩序化地營造人與周圍環(huán)境更優(yōu)質(zhì)的關(guān)系；⑤按照時間、空間、實際和能力去整合以上4個原則來組織更優(yōu)人居。這五個原則充分反映了人類在塑造居處的過程中對接觸機會的追尋，而接觸機會是通過空間安排來實現(xiàn)的。按照理性的“城市人”和人類塑造居處的主要原則，目前廣泛采用的將城鎮(zhèn)空間細分到具體建設用地的思維，將難以適應“城市人”對空間使用的需求。在過去幾十年的實踐中，機械的功能分區(qū)和單一的用地性質(zhì)分類已經(jīng)引發(fā)了用地功能單一、職住分離、土地使用缺乏彈性等問題，越來越多的地方開始認識到城市多元功能有機混合的重要性，并開始了實踐探索，如建設功能立體復合的商住街區(qū)、SOHO社區(qū)和科技創(chuàng)新園等。

承上啟下的市縣國土空間總體規(guī)劃應重點突出戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束內(nèi)容的向下傳導，將城鎮(zhèn)空間細分到單一用地性質(zhì)顯得過細且不必要，會大大限制下位詳細規(guī)劃的彈性，也不利于樹立自身的權(quán)威性。因此，研究以功能混合為導向?qū)Τ擎?zhèn)空間進行細分，在市縣國土空間總體規(guī)劃層面，將城鎮(zhèn)空間分成不同主導功能區(qū)類型(圖2)，明確主導及配套功能構(gòu)成及要求，具體用地性質(zhì)及安排需在詳細規(guī)劃層面予以明確，既實現(xiàn)宏觀規(guī)劃內(nèi)容向下傳遞，又保留下層次規(guī)劃的靈活彈性。

在功能混合思路下，可圍繞居住、工作、交通、游憩和服務等主導功能，與《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》( 以下簡稱《標準》) 銜接，通過對該標準中的用地分類進行整合，在公園綠地區(qū)外，形成生活及配套服務功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)及配套服務功能區(qū)、城鎮(zhèn)綜合服務功能區(qū)、城鎮(zhèn)交通功能區(qū)、區(qū)域交通功能區(qū)和城鎮(zhèn)公用設施功能區(qū)等，每類功能區(qū)均可與《標準》中的用地分類一一對應，包括主導用地功能及配套用地功能( 表3)。同時，處在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)、規(guī)劃建設用地邊界外的土地，可作為戰(zhàn)略儲備用地，但其功能類型不明確，需單獨分類。

（三）從“管理者”管理實施需求出發(fā)，結(jié)合事權(quán)與管控方式調(diào)校分類體系

機構(gòu)改革后，由自然資源部統(tǒng)一“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責和所有國土空間用途管制職責”，原來“部門間打架”的問題得到極大化解，但“內(nèi)部打架”問題依然存在。同時，市縣國土空間總體規(guī)劃向?qū)ｍ椧?guī)劃及詳細規(guī)劃傳導也要求明確下位規(guī)劃的“規(guī)劃范圍”。有必要從“管理者”的管理實施需求出發(fā)，結(jié)合事權(quán)( 自然資源內(nèi)不同部門) 與管控方式對分類體系進行調(diào)校，達到同類要素管控主體統(tǒng)一與同類要素管控方式統(tǒng)一的目的。

管控主體統(tǒng)一是指不同要素間的邊界清晰，每類要素對應一個排他的管控主體。管控方式統(tǒng)一可從資源要素使用許可制度來區(qū)分。在機構(gòu)改革前，我國國土、規(guī)劃、環(huán)保、發(fā)改、林業(yè)、水利和海洋等部門都曾就各自的主管要素建立了規(guī)劃或許可制度，形成了包括建設用地領(lǐng)域“三證一書”、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證、海域使用權(quán)證和無居民海島使用權(quán)證等在內(nèi)的，覆蓋建設用地、耕地、園地、林地、牧草地、礦產(chǎn)、濕地水域、海域和無居民海島等各類國土空間的用途管制制度。研究認為，不同要素空間的使用特征和管控方式差異較大，自然資源部組建后，既有的成功有效的管控方式及思路仍會延續(xù)，可按照管控主體統(tǒng)一與管控方式統(tǒng)一的原則，對全域全要素分類進行調(diào)校。

基于上述原則，將主要發(fā)揮生態(tài)功能的生態(tài)林地與生產(chǎn)功能的經(jīng)濟林地進行區(qū)分，前者歸入生態(tài)空間( 不發(fā)放林權(quán)證)，后者歸入農(nóng)業(yè)空間( 可以發(fā)放林權(quán)證)；將主要發(fā)揮生態(tài)功能的生態(tài)草地與生產(chǎn)功能的牧草地進行區(qū)分，前者歸入生態(tài)空間( 不發(fā)放草原使用權(quán)證)，后者歸入農(nóng)業(yè)空間( 可以發(fā)放草原使用權(quán)證)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間根據(jù)不同使用方式、不同管控方式分為耕地、園地、林業(yè)生產(chǎn)用地( 商品林)、牧業(yè)生產(chǎn)用地( 牧草地) 及其他農(nóng)用地。同時，也可進一步說明城鎮(zhèn)空間中戰(zhàn)略儲備用地、公園綠地與海洋空間中無居民海島單獨分類的必要性。

綜合上述三大出發(fā)點，研究形成全域全要素的分類體系結(jié)果，對其與現(xiàn)有各大分類體系進行了比較，并梳理了全域全要素分類體系與三區(qū)三線的關(guān)系(圖3，圖4)。

建立國土空間規(guī)劃體系是國家統(tǒng)一行使所有自然資源管理職責，建設生態(tài)文明的重要舉措。本文從“人”對空間的使用行為出發(fā)，提出以人地關(guān)系為要素分類的總體原則；從“城市人”對城鎮(zhèn)空間的使用特征出發(fā)，提出以功能混合為導向細分城鎮(zhèn)空間；從“管理者”管理實施的需求出發(fā)，提出結(jié)合事權(quán)與管控方式調(diào)校分類體系的思路，既體現(xiàn)了對既有分類體系的傳承，也契合了新時期生態(tài)文明理念的要求，既有利于服務以用途管制為核心的國土空間保護開發(fā)制度，也有益于發(fā)揮市縣國土空間總體規(guī)劃承上啟下的作用。

但是，我國各市縣在生態(tài)本底、發(fā)展階段、資源稟賦、文化風俗、規(guī)劃管理、行政架構(gòu)和信息化基礎(chǔ)等方面均存在巨大差異，這種多樣性和復雜性導致我國很難構(gòu)建一個普適性的市縣國土空間總體規(guī)劃全域全要素分類體系。本文旨在為市縣層面國土空間總體規(guī)劃全域全要素分類提供一種新思考，為規(guī)劃同行提供借鑒。

內(nèi)容來源：2019年24期《規(guī)劃師》雜志，全文詳見《規(guī)劃師》2019年24期《市縣國土空間總體規(guī)劃中全域全要素分類探討》。

文章轉(zhuǎn)自：規(guī)劃師雜志