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通過近年以來黃河流域生態(tài)環(huán)境保護狀況，分析了水環(huán)境質(zhì)量、水生態(tài)、水資源等方面存在的主要問題，以問題為導向，結合十九大提出的美麗中國目標實現(xiàn)和機構改革的新形勢，從空間管控、三源共治、“水環(huán)境、水資源、水生態(tài)”三水統(tǒng)籌等方面科學謀劃了黃河流域水污染防治“十四五”規(guī)劃，以期改善黃河流域水環(huán)境質(zhì)量，助力美麗中國目標實現(xiàn)。 

 

黃河流域（涉及山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、四川、陜西、甘肅、青海、寧夏等 9 省區(qū) 69 個地市 329 個區(qū)縣）是我國重要的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)基地、華北西北的重要生態(tài)屏障，流域面積 79.5 萬 km2[1]，占全國總面積的 8%；黃河是中華民族的母親河，它以占全國 2%的河川徑流量養(yǎng)育了 12%的人口，灌溉了 15%的耕地，創(chuàng)造了約 14%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，具有很高的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和國土空間格局中具有戰(zhàn)略性、全局性地位。其中青海、四川、甘肅、寧夏、陜西、內(nèi)蒙古 6 個省區(qū)屬于西部地區(qū)；《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》[1]提出的生態(tài)保護扶貧中退牧還草、水土保持、沙化土地封禁保護區(qū)建設、濕地保護與恢復、農(nóng)牧交錯帶已墾草原綜合治理等重大生態(tài)建設扶貧工程均涉及黃河流域，因此做好黃河流域水生態(tài)環(huán)境保護與修復，為西部大開發(fā)、脫貧攻堅等重大戰(zhàn)略部署提供基礎支撐具有重要意義。 

1黃河流域近年來生態(tài)環(huán)境保護狀況 

2018 年，黃河流域地表水水質(zhì)達到或優(yōu)于 III 類[2-3]比例為 66.4%，水質(zhì)劣于 V 類比例為 12.4%，較 2006 年分別提高了 16.4 個百分點和降低了 12.6 個百分點，由 2006 年的中度污染改善為輕度污染。COD、氨氮和總磷較 2006 年分別降低 56.0%、78%和 45%。 

達到III類或劣于V類斷面占 劣V 斷面總數(shù)的比例

2黃河流域水生態(tài)環(huán)境保護存在的突出問題 

2.1汾河等污染嚴重水體水質(zhì)無明顯改善 

根據(jù)《2018 年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》[5]，黃河流域劣 V 類斷面比例為 12.4%，僅低于海河和遼河流域，劣Ⅴ類斷面主要分布在汾河及其支流、涑水河、三川河、清澗河等。其中汾河流域 2006~2018 年持續(xù)重度污染。汾河干流溫南社斷面 2012~2018 年水質(zhì)持續(xù)為劣 V 類；黃河支流涑水河張留莊斷面水質(zhì) 2006~2018 年水質(zhì)持續(xù)為劣 V 類。陜西省銅川市渭河支流石川河 2015~2017 年持續(xù)為劣 V 類；延安市清澗河王家河斷面 2017~2018 年水質(zhì)均為劣 V 類。 

2.2污染排放區(qū)域性、結構性特征突出 

根據(jù) 2015 年環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)，陜西、內(nèi)蒙古和山西是 COD 的主要排放區(qū)域，COD 排放量分別占流域總排放量的 22.4%、17.1%和 16.5%，三省 COD 總排放量占流域總排放量的56.0%；陜西、山西和甘肅是氨氮的主要排放區(qū)域，氨氮排放量分別占流域總排放量的 23.5%、20.3%和 15.3%，三省 COD 總排放量占流域總排放量的 59.1%，見圖 2、3。化學原料和化學制品制造業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)為主要排污行業(yè)為主要的排污行業(yè)，見圖 4、5，其中寧夏、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古為工業(yè)污染物的主要排放區(qū)域。 

 

圖2 2015年黃河流域COD排放區(qū)域構成                  圖3 2015年黃河流域氨氮排放區(qū)域構成 
 

圖4 2015年黃河流域COD排放行業(yè)構成                    圖5 2015年黃河流域氨氮排放行業(yè)構成 

 

2.3水資源稟賦差，生態(tài)流量保障不足 

2017 年黃河流域水資源總量不足長江的 1/10，位于全國十大流域第八位[6]，僅比遼河流域和海河流域略高；人均水資源量不足 1 000 m3，屬于水資源相對匱乏區(qū)域；受氣候變化和人類活動對下墊面的影響，黃河水資源總量明顯減少。1919~1975 年系列，黃河流域多年平均天然徑流量約為 580 億 m3；1956~2000 年系列為 535 億 m3。黃河流域水資源開發(fā)利用率超過 70%，地表水開發(fā)利用率超過 80%，開發(fā)強度在全國十大流域中僅低于海河流域排第二位，遠超一般流域 40%的生態(tài)警戒線。農(nóng)業(yè)用水是黃河流域的主要用水戶[7]，2013~2017 年農(nóng)業(yè)用水量占用水總量之比是全國的 1.1 倍，是長江流域的 1.4 倍見圖 6、7，生態(tài)環(huán)境用水不足 5%；水資源的過度開發(fā)與不合理利用，與黃河流域徑流量年內(nèi)分布不均的特點疊加，造成部分支流生態(tài)流量不足，河流的生態(tài)環(huán)境功能受到影響。 

 

省區(qū) 圖6  2017年黃河流域各省區(qū)用水結構 

 

圖7  2017年長江、黃河和全國農(nóng)業(yè)用水占比情況 
 

  2.4水生態(tài)系統(tǒng)服務功能減弱 

一是部分湖泊、濕地嚴重退化。黃河下游區(qū)域人口密集，河道濕地開墾種植現(xiàn)象較多，導致濕地面積、水鳥棲息地等日益減少；諾爾蓋泥炭沼澤濕地近 2/3 呈現(xiàn)退化和沙化。二是水土流失面積大。目前，黃河流域水土流失面積 46.5 萬 km2，占總流域面積的 62%。其中，強烈、極強烈、劇烈水力侵蝕面積分別占全國相應等級水力侵蝕面積的 39%、64%、89%[8]，是我國水土流失朂為嚴重的地區(qū)。三是生物多樣性減少。據(jù) 2019 年生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局調(diào)查數(shù)據(jù)：20 世紀 80 年代，黃河流域有魚類 130 種，其中土著魚類 24 種，瀕危魚類 6 種；到本世紀初，干流魚類僅余 47 種，土著魚類 15 種，瀕危魚類 3 種。 
 

2.5生態(tài)環(huán)境潛在風險高 

黃河流域是我國重要的能源、煤化工基地之一，在國家“5+1”能源基地發(fā)展總體布局中（山西、鄂爾多斯盆地、西南、蒙東、新疆五個綜合能源基地與中東部核電站建設）涉及 3 個能源基地，未來產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的形勢仍將持續(xù)；黃河流域煤化工行業(yè)（包括煉焦、氮肥制造及部分化學品制造企業(yè)等）約占全國煤化工企業(yè)數(shù)量的 80%，受煤炭供需關系的影響，煤化工企業(yè)主要集聚在山西、陜西和內(nèi)蒙古等煤炭大省，污染集中、風險集中，沿河分布的特征依然存在，黃河干流及支流水質(zhì)斷面與風險企業(yè)交織分布，1 km 范圍內(nèi)約有 1 800 多個風險源，以陜西南部、山西省、河南省、山東省較為集中。治污設施和技術、企業(yè)監(jiān)管及沿河污染預警應急水平等尚未完全達到高質(zhì)量綠色發(fā)展的要求。黃河三角洲濕地是以黃河為水資源支撐的淡水濕地，受黃河水資源短缺的制約，生態(tài)環(huán)境風險不容小覷。黃河下游寬淺、淤泥、擺動和游蕩河道以及灘區(qū) 190 萬人口的生產(chǎn)與安全，加劇了黃河治理開發(fā)與生態(tài)保護的困難。 

 

3黃河流域水污染防治“十四五”規(guī)劃總體思考 

黨的十九大指出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”、“要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”。同時，黨的十九大還確定了美麗中國實現(xiàn)年限：“從 2020~2035 年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。到那時，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)”。黃河作為中華民族的母親河，對美麗中國目標實現(xiàn)具有重要意義，在生態(tài)文明體制改革和國務院機構背景下，面向生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的新戰(zhàn)略、新職能、新任務、新要求，統(tǒng)籌布局，切實把水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善與社會經(jīng)濟發(fā)展、水生態(tài)環(huán)境管理工作結合切來，科學謀劃黃河流域水污染防治“十四五”規(guī)劃。 

3.1著力構建新形勢下黃河流域生態(tài)環(huán)境保護空間管理體系 

“九五”以來我國水污染防治分區(qū)、分級、分類的管理體系[9]促進了流域差異化、精細化管理水平日益提升。“十四五”期間繼續(xù)推進流域控制單元精細化管理。堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，按流域整體推進水生態(tài)環(huán)境保護，銜接水功能區(qū)，結合“十三五”國控斷面布設情況和“十四五”國控斷面增設工作，統(tǒng)籌國控斷面、水功能區(qū)、流域邊界、行政區(qū)劃邊界，細化“十四五”控制單元，明確考核斷面，建立排放源（工業(yè)、生活、面源）和單元水質(zhì)明確清晰的響應關系，將流域生態(tài)環(huán)境保護責任層層分解到各級行政區(qū)域；結合實施河長制湖長制，建立完善責任體系。 

綜合考慮控制單元水環(huán)境問題嚴重性、水生態(tài)環(huán)境重要性、水資源稟賦、人口和工業(yè)聚集度等因素，篩選“十四五”優(yōu)先控制單元，堅持污染減排與生態(tài)擴容“兩手發(fā)力”，研究提出針對性對策措施，制定因地制宜的治理方案。不達標單元要制定水質(zhì)達標方案。 

3.2繼續(xù)推進三源共治的污染源管理 

繼續(xù)實施以環(huán)境質(zhì)量為核心的總量減排制度。根據(jù)黃河流域環(huán)境質(zhì)量改善要求提出流域和沿黃九省區(qū)排放總量的削減指標計劃和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構的建議，重點加大對造紙和紙制品業(yè)、化學原料和化學制品制造業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)等行業(yè)總氮、總磷控制，汾河等污染嚴重水體或控制單元，排污總量大幅削減。 
 

強化生活污染防治，以黑臭水體治理為著力點，補齊城鎮(zhèn)污水收集和處理設施短板。加快渭河、汾河、大黑河等水體匯水范圍內(nèi)城鎮(zhèn)污水處理設施一級 A 提標改造，提高甘肅、寧夏和內(nèi)蒙古等省區(qū)污水處理廠負荷率；全面加強汾河流域忻州、運城，渭河流域定西、天水，河南等地區(qū)配套管網(wǎng)建設。完成黃河流域大中型灌區(qū)取水許可管理；優(yōu)先開展飲用水水源地匯水區(qū)等敏感區(qū)域的農(nóng)村環(huán)境綜合治理。強化造紙、食品、釀造、化工等重點行業(yè)企業(yè)的全面穩(wěn)定達標，因地制宜開展落后產(chǎn)能淘汰、清潔化改造、循環(huán)經(jīng)濟、煤化工等行業(yè)深度治理等，推進黃河流域工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。重點實施汾河、都斯兔河等流域規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染治理，提高烏梁素海河套灌區(qū)及重點城市內(nèi)的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污水處理標準；以汾渭平原主產(chǎn)區(qū)和河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)為重點實施農(nóng)田退水污染控制；適時調(diào)整山東、河南、內(nèi)蒙古等農(nóng)田灌溉用水比重較高、畝均灌溉用水量較大的省區(qū)的農(nóng)業(yè)種植面積。 

3.3突出三水統(tǒng)籌的系統(tǒng)治理體系 

黃河流域資源型缺水是短板，以往的水污染防治工作主要關注削減污染物排放量，對水體自凈能力關注較少。增加環(huán)境容量，重點是保障生態(tài)流量、保護和恢復水生態(tài)。 

優(yōu)先在黃河干流、洮河、湟水、大通河、無定河、涇河、渭河、北洛河、汾河、伊洛河、沁河等 11 條河流，沙湖、鶴泉湖、烏梁素海、南海湖、黃河河口濕地、桃力廟-阿拉善灣海子等 6 個湖庫開展生態(tài)流量保障試點。持續(xù)維護龍羊峽水庫、香山湖、鴨子蕩水庫、小浪底水庫、王瑤水庫、東平湖等水體水質(zhì)；確定黃河干流、大通河、渭河主要控制斷面和各斷面不同時段的生態(tài)流量目標。按“一河（湖）一策”要求，制定重點河湖生態(tài)流量保障實施方案，開展重點河湖生態(tài)流量調(diào)度與監(jiān)管工作，切實保障生態(tài)流量。 

其次，保護和恢復水生態(tài)。銜接水功能區(qū)劃，完善細化控制單元，根據(jù)水質(zhì)改善需求和水體功能保護需求，沿汾河等劃定生態(tài)緩沖帶，分優(yōu)先管控、重要管控和一般管控等類型分類實施空間管控。騰退侵占的生態(tài)空間，因地制宜采取退耕還濕等措施，確保河湖濱岸緩沖帶面積不減少。因地制宜擴大河湖淺灘等濕地面積，減少污染物入河（湖），進一步增加環(huán)境容量；強化黃河下游區(qū)和入?？谏鷳B(tài)修復。 

3.4研究流域特色問題的解決方案 

以寧東、陜北和鄂爾多斯能源化工基地等為重點，防范環(huán)境風險。開展化工園區(qū)、飲用水水源、跨界水體、重要生態(tài)功能區(qū)環(huán)境風險評估試點，進一步優(yōu)化沿河取水口和排污口布局，黃河干流沿岸嚴格控制煉焦、化工、制藥、有色冶煉、化纖、紡織印染等項目水環(huán)境風險，合理布局生產(chǎn)裝置及危險化學品倉儲等設施；湟水河、渭河、汾河等控制造紙、煤炭和石油開采、氮肥化工、煤化工及金屬冶煉行業(yè)發(fā)展速度和經(jīng)濟規(guī)模。著力防范都斯兔河鄂爾多斯市、黃河烏海市、烏蘭木倫河鄂爾多斯市、沋河渭南市、榆溪河榆林市等環(huán)境風險。 

加強科技創(chuàng)新引領。深入開展黃河流域污染成因研究與治理等重點領域研究，指導開展煤化工行業(yè)有機廢水處理、農(nóng)業(yè)節(jié)水等技術攻關，制定相應技術指南與工程規(guī)范，引導能源化工行業(yè)綠色發(fā)展。 

4結語 

黃河作為中華民族的母親河，是我國華北和西北地區(qū)主要的供給水源，黃河流域水污染防治任務任重而道遠，“十四五”我國生態(tài)環(huán)境保護將進入精細化治理的轉(zhuǎn)型階段，因此黃河流域水污染防治“十四五”工作必須堅持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，同步要推動水量和水生態(tài)保護，在以往水生態(tài)環(huán)境保護工作基礎上，構建空間、源、責任的三大體系，統(tǒng)籌三水，抓住流域特色問題，促進流域資源環(huán)境生態(tài)的協(xié)同保護。 

作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 路 瑞  馬樂寬 楊文杰 韋大明 王 東