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總體規(guī)劃

湖南徐林-----建言“十四五”規(guī)劃:合理目標(biāo)與全方位創(chuàng)新

時間: 2019-06-17 17:20:06來源: 湖南同豐項(xiàng)目管理咨詢有限公司
 按照五年規(guī)劃編制程序,今年政府需要對新的五年規(guī)劃開展前期研究并提出基本思路,有關(guān)部門和智庫都會投入人力物力來進(jìn)行新的五年規(guī)劃的預(yù)判和研究,開始布置重點(diǎn)課題并對外招標(biāo)。不同機(jī)構(gòu)都會提出各自的問題挑戰(zhàn)、目標(biāo)戰(zhàn)略、政策建議。本文完全從個人的有限理解出發(fā),圍繞保持經(jīng)濟(jì)增長合理速度,來分析中國未來的基本態(tài)勢、突出挑戰(zhàn)和問題,以及主要出路和舉措。

一、 合理確定未來增長預(yù)期

  (一)從供給側(cè)宏觀增長模型看趨勢

  按照新古典增長模型的描述,經(jīng)濟(jì)增速是由技術(shù)進(jìn)步增速、資本投入增速和勞動力投入增速共同決定的。

  從中國目前趨勢看,中國老齡化程度日益提高,60歲以上人口占總?cè)丝诒壤呀?jīng)超過18%,65歲以上人口占總?cè)丝诒壤咏?5%,在上海等超大城市,老齡化程度已經(jīng)達(dá)到30%以上。由于一對夫婦只生一個孩子的計(jì)劃生育政策的集中影響,這一比例還在快速上升。預(yù)計(jì)到2025年,中國60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到20%以上,65歲以上人口比例將接近18%。

  老齡化程度不斷提高的直接后果是儲蓄率逐漸下降。事實(shí)上,中國總儲蓄率過去幾年已經(jīng)由51%左右下降到了48%左右,雖然與世界其他國家相比仍屬較高之列,但下降速度比較明顯。按照國際貨幣基金組織的預(yù)測,到2025年,中國的總體儲蓄率會進(jìn)一步下降至40%左右。儲蓄資源增速下降,加之資本產(chǎn)出率增速也在下降(白重恩教授研究表明,中國資本產(chǎn)出率增速由2008年前30年的年均3.94%下降到了2008年后的年均0.62%),使中國固定資產(chǎn)投資增速朂近幾年逐漸下降,由過去較長時間的兩位數(shù)增長下降到6%左右的個位數(shù)增長。從勞動力供給看,老齡化毫無疑問會降低勞動力供給增速。事實(shí)上,過去幾年中國勞動年齡人口(15-60)平均每年凈減少200萬-300萬人。勞動力供求關(guān)系發(fā)生明顯變化,使得中國過去十年勞動力成本年均提高約12%左右,迫使不少勞動力密集型加工制造業(yè)退出或轉(zhuǎn)移到勞動成本更低的國家和地區(qū)。不僅如此,中國勞動生產(chǎn)率增速也開始下降,由過去10年年均增長9%左右下降到過去5年年均增長5%左右。從技術(shù)進(jìn)步率(全要素生產(chǎn)率)增速看,也存在下降的趨勢,清華大學(xué)白重恩的研究表明,由2008年前30年的年均6.24%下降為2008年后的年均3.18%。

  (二)從供給側(cè)部門模型看趨勢

  從增長的供給側(cè)部門模型看,GDP是由各部門國內(nèi)生產(chǎn)增加值 凈出口構(gòu)成的。各部門增加值的增速及其權(quán)重共同決定了GDP的增速。從不同產(chǎn)業(yè)門類變動看,考慮到制造業(yè)普遍存在的產(chǎn)能過剩問題并未真正實(shí)現(xiàn)市場出清,制造業(yè)傳統(tǒng)部門和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增速會比較穩(wěn)定甚至有所下降,在制造業(yè)眾多門類中,過去五年實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)以上年均增速的只有醫(yī)藥制造業(yè)、汽車制造業(yè)、計(jì)算機(jī)和通信類電子產(chǎn)品制造業(yè)、廢棄資源綜合利用和金屬制品、機(jī)械和設(shè)備修理業(yè)。與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新應(yīng)用相關(guān)新興部門或新經(jīng)濟(jì)部門增速也相對較高,甚至超過兩位數(shù)增速,但由于對同一領(lǐng)域的傳統(tǒng)模式具有替代效應(yīng),未必會產(chǎn)生對整體行業(yè)增速的實(shí)質(zhì)性提升。服務(wù)業(yè)表現(xiàn)出高于制造業(yè)和農(nóng)業(yè)的增速,特別是服務(wù)業(yè)中文化娛樂、信息服務(wù)、體育健康等部門增加值增速超過兩位數(shù),增長的收入彈性很高,具有持續(xù)穩(wěn)定的擴(kuò)張性,這與居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)中服務(wù)消費(fèi)比重提高的升級趨勢是一致的。比如,信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)過去五年的年均增速超過了18%。

 ?。ㄈ男枨髠?cè)宏觀模型看趨勢

  經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書描述的宏觀模型十分簡單,GDP=C I (X-M),其中C為消費(fèi),I為投資, X為出口,M為進(jìn)口。這說明支撐GDP增速的是所謂“三駕馬車”消費(fèi)、投資和凈出口的增速。從目前態(tài)勢看,中國國內(nèi)消費(fèi)增速逐年下降,已經(jīng)由過去10%以上的兩位數(shù)增長下降到8%左右的個位數(shù)增長;固定資產(chǎn)投資增速也由高點(diǎn)期30%左右的增速,下降至如今6%左右的增速。由于投資收益總體上趨于下降,市場投資增速難以出現(xiàn)新動力;凈出口因貿(mào)易環(huán)境和貿(mào)易條件惡化,面臨越來越大的不確定性,總體呈下降趨勢,再加上世界經(jīng)濟(jì)在未來幾年仍有較大概率出現(xiàn)周期性回落,恐難有大的作為。制造業(yè)景氣的逐漸收縮會逐步蔓延至服務(wù)領(lǐng)域,從而導(dǎo)致就業(yè)增速的進(jìn)一步轉(zhuǎn)弱,失業(yè)人數(shù)可能會有所增加,會使居民對未來的收入預(yù)期下降,并進(jìn)而使消費(fèi)變得更加謹(jǐn)慎保守。因此,未來支撐經(jīng)濟(jì)增長的需求動力似乎也在進(jìn)入弱化的通道。

  總體結(jié)論:綜合上述多重因素、相關(guān)約束條件及其變動趨勢得出的基本推論是,未來一段時間中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率具有下降趨勢。如果我們假定勞動參與率和勞動生產(chǎn)率增速基本穩(wěn)定,綜合考慮中國勞動力和資本投入的變動趨勢,未來5~10年中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率會下降至5%~6%的區(qū)間內(nèi),這意味著我們需要客觀接受在未來10年,中國經(jīng)濟(jì)只能取得6%以下的年均增速。因此,在研究設(shè)定“十四五”增長預(yù)期目標(biāo)時,不妨把5%-6%之間的預(yù)期增長區(qū)間,作為分析判斷的重要參考。蔡昉教授、白重恩教授、劉陳杰等朂近的研究報(bào)告,也大致如此。

  國家五年規(guī)劃預(yù)期增長目標(biāo)的選擇是否合理,對各地設(shè)定各自的五年規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)具有重大導(dǎo)向性影響,從過去的經(jīng)驗(yàn)看,過高的預(yù)期目標(biāo)一般會使各級地方規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)跟隨性加碼提高,朂終會導(dǎo)致因整體目標(biāo)過高在實(shí)施過程中采取不必要的刺激性政策,產(chǎn)生杠桿攀升、違約增多、產(chǎn)能過剩、泡沫加大等副產(chǎn)品,對此不可掉以輕心。

二、 穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)中長期增速的主要出路和舉措

  既然未來潛在增長率已經(jīng)落入5%-6%的區(qū)間,如何更多向6%左右靠近,穩(wěn)定并延長經(jīng)濟(jì)增長平臺期,是制定新的五年規(guī)劃時需要認(rèn)真考慮的政策和改革重點(diǎn)。從中國目前的基礎(chǔ)條件看,中國有較大空間通過體制機(jī)制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)更長時間的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長,并通過更好的創(chuàng)新激勵,延緩因要素紅利逐步減弱、外部環(huán)境更加惡化導(dǎo)致的降速壓力。

  (一) 以全方位創(chuàng)新為核心深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

  供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是“十三五”規(guī)劃明確的發(fā)展主線,這一任務(wù)不可能在五年內(nèi)完成歷史使命,需要在“十四五”期間繼續(xù)深入推進(jìn)。應(yīng)該在一下幾個領(lǐng)域采取措施,深度發(fā)力。

  1.努力穩(wěn)定勞動力供求關(guān)系?;鈩趧幽挲g人口減少的主要做法包括:一是延長退休年齡至65歲,這是很多國家應(yīng)對人口老齡化、減輕社保支出壓力的通行做法,中國也到了采取類似做法的時候;二是讓進(jìn)城農(nóng)民工和城市間流動就業(yè)人口落戶,中國有2.7億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在各類城市就業(yè),近1億在城市間流動就業(yè)的城鎮(zhèn)人口,他們大多數(shù)人沒有就業(yè)所在地戶口,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一般在男50歲、女40歲左右就離開工作崗位回到老家并逐漸退出勞動力隊(duì)伍,如果能讓這批人獲得就業(yè)所在地戶口,一般能延長勞動年限5-10年,可以有效增加城市的勞動力供給;三是讓體制內(nèi)退休官員和科技人員更好發(fā)揮作用,中國現(xiàn)行制度對退休官員特別是******退休官員再就業(yè)有嚴(yán)格的限定,不允許他們退休后被企業(yè)等有關(guān)機(jī)構(gòu)有償聘用,這導(dǎo)致很多有很強(qiáng)專業(yè)能力和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)積淀的政府精英人才,也包括部分體制內(nèi)******科研人才被閑置浪費(fèi),這些措施從反腐角度看似乎有合理性,但制度設(shè)計(jì)過于粗暴簡單,如果對相關(guān)制度進(jìn)行細(xì)化完善,允許他們在符合一定條件下被企業(yè)或相關(guān)機(jī)構(gòu)有償聘用,而不是“一刀切”地被禁止,完全可以增加中國的高素質(zhì)勞動力供給;四是在一對夫婦可以生兩個孩子政策基礎(chǔ)上,盡快實(shí)施自主生育政策,必要時視情況采取措施鼓勵年輕人多生育,以扭轉(zhuǎn)人口快速老齡化帶來的國家人口結(jié)構(gòu)失衡問題。

  2.提高勞動力素質(zhì)和質(zhì)量。應(yīng)對勞動力數(shù)量減少的另一個有效措施是提高勞動力素質(zhì),以質(zhì)量提高彌補(bǔ)數(shù)量不足。這需要強(qiáng)化實(shí)用型技術(shù)教育和培訓(xùn)投入,為更多勞動力提供更高質(zhì)量的免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)教育,通過更專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)難題。應(yīng)該給予學(xué)校更大的辦學(xué)自主權(quán),讓大學(xué)教育能夠針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要,有針對性地提供技術(shù)員工教育和培訓(xùn)服務(wù),并強(qiáng)化專業(yè)課程設(shè)置與市場需求的對接,緩解高校畢業(yè)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)導(dǎo)致的人才浪費(fèi)。要全面提倡專業(yè)精神,減少教育的功利性,真正培養(yǎng)個人專業(yè)興趣,形成行行出狀元的能人文化,提高各領(lǐng)域?qū)I(yè)人員、技術(shù)工人的社會待遇和認(rèn)可度,提高新型職業(yè)農(nóng)民的社會認(rèn)可度,使不同專業(yè)技術(shù)崗位的專家和工人都能成為更受尊敬和尊重的職業(yè)人士。

  3.強(qiáng)化全方位科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新。以研發(fā)投入規(guī)模和專利申請數(shù)量看,中國算得上一個研發(fā)大國,中國也是一個產(chǎn)業(yè)體系門類齊全的大國,但從質(zhì)量和核心競爭力來說還遠(yuǎn)不是強(qiáng)國。從創(chuàng)新效果看,中國雖然專利數(shù)量名列前茅,但科技成果轉(zhuǎn)化率大致只有10%左右,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家40%左右的平均水平。從產(chǎn)業(yè)體系看,中國很多產(chǎn)品和服務(wù)在品質(zhì)上不能滿足消費(fèi)者消費(fèi)升級和消費(fèi)多樣性、精細(xì)化的需求,很多領(lǐng)域不具備與海外先進(jìn)技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)競爭的能力,一些高端產(chǎn)品和核心技術(shù)還完全不能自主研發(fā)并生產(chǎn),必須高度依賴進(jìn)口。在自由貿(mào)易環(huán)境下,通過互通有無和比較優(yōu)勢形成全球產(chǎn)業(yè)分工體系和產(chǎn)業(yè)鏈,這原本不是問題,況且中國還屬于貿(mào)易順差國。但不幸的是,中國還面臨以美國為首的西方國家出于國家安全保障、意識形態(tài)差異、制度體制差異、獲得競爭優(yōu)勢等為借口的高技術(shù)封鎖和禁運(yùn),且這一和平時期不應(yīng)該出現(xiàn)的美國主導(dǎo)的技術(shù)禁運(yùn)還在進(jìn)一步強(qiáng)化。在外部壓力遏制下,任何對全球化產(chǎn)業(yè)鏈和技術(shù)鏈抱有期待和幻想的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)政策政治上都不容易被接受。中國還不得不在關(guān)鍵領(lǐng)域繼續(xù)采取以進(jìn)口替代為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策,加強(qiáng)核心技術(shù)和產(chǎn)品的國內(nèi)研發(fā)和進(jìn)口替代,以擺脫對進(jìn)口產(chǎn)品和技術(shù)的嚴(yán)重依賴。鑒于科技創(chuàng)新和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重,需要進(jìn)一步完善創(chuàng)新激勵體系,強(qiáng)化政府對基礎(chǔ)研究的支持力度,鼓勵企業(yè)更多投入資源用于研究開發(fā),加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和知識產(chǎn)權(quán)激勵,形成更加開放包容的創(chuàng)新環(huán)境。與此同時,中國依然需要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新領(lǐng)域的國際合作,更好利用國際上更******的研發(fā)資源,形成更具激勵性的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)環(huán)境,以及推進(jìn)研發(fā)成果商業(yè)化的天使投資、創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資環(huán)境。

  4.深度推進(jìn)全面對外開放。過去中國的高速增長得益于對外開放,未來的發(fā)展依然離不開對外開放。但是,今后的外部國際環(huán)境對中國可能會帶來諸多挑戰(zhàn),這些新挑戰(zhàn)可能要求我們的對外開放不能僅限于貨物與服務(wù)市場的擴(kuò)大開放和準(zhǔn)入,可能還涉及體制機(jī)制的與國際接軌。這是因?yàn)楦_放的中國經(jīng)濟(jì)需要中國企業(yè)更多參與國際市場競爭和貿(mào)易投資往來,這涉及到跨國間基于規(guī)則的公平競爭和對參與主體法律保護(hù)的一致性,這可能會顛覆我們過去一些傳統(tǒng)的習(xí)慣思維。比如,我們過去常說制定產(chǎn)業(yè)政策是一國主權(quán),不容別人說三道四。這聽起來合理的論斷在新環(huán)境下可能恰恰是不尊重國際規(guī)則的表現(xiàn),因?yàn)橐粐谑褂卯a(chǎn)業(yè)政策工具時,所使用的政策手段特別是政府補(bǔ)貼等手段,極可能違反世界貿(mào)易組織反補(bǔ)貼協(xié)議,使受補(bǔ)貼企業(yè)相對于不接受類似補(bǔ)貼的企業(yè)形成不公平的貿(mào)易競爭優(yōu)勢。所以,在一個開放環(huán)境下,如果尊重國際規(guī)則,任何一個國家都有權(quán)基于國際規(guī)則對他國可能扭曲貿(mào)易的國內(nèi)政策說三道四。因此,從產(chǎn)業(yè)政策角度看,出于對國際規(guī)則的尊重和提高政策手段實(shí)際成效的考慮,中國需要更好發(fā)揮競爭機(jī)制對市場主體的激勵作用,而不是簡單利用政府補(bǔ)貼予以支持,避免給別國采取貿(mào)易保護(hù)措施或反補(bǔ)貼、反傾銷措施留下話柄。在服務(wù)領(lǐng)域,要進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放,通過國外先進(jìn)和高品質(zhì)服務(wù)模式的引進(jìn),促進(jìn)國內(nèi)服務(wù)業(yè)市場的高水平競爭,通過競爭盡快提高國內(nèi)服務(wù)業(yè)的服務(wù)品質(zhì)和服務(wù)能力。在城市開放發(fā)展方面,中國需要加快沿海城市群和重要都市圈的全方位開放,特別是改善一線城市和準(zhǔn)一線城市的國際化營商環(huán)境,以更好吸引國外創(chuàng)新性資源和高品質(zhì)企業(yè)參與中國城市的發(fā)展,培育形成幾個真正意義上的國際化大都市。

  5.優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)并強(qiáng)化節(jié)能。能源是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長發(fā)動機(jī)的燃料,能源革命和創(chuàng)新對中國的安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展來說至關(guān)重要。中國是一個能源消費(fèi)大國,但能源資源的人均自然稟賦明顯不足。目前,中國人均能源消費(fèi)為3噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右,與美國人均11噸標(biāo)準(zhǔn)煤、俄羅斯13噸標(biāo)準(zhǔn)煤的水平有很大差距,只相當(dāng)于能源利用效率更高的日本和德國人均消費(fèi)水平的一半。隨著居民人均收入水平的提高,消費(fèi)行為會進(jìn)一步向發(fā)達(dá)國家居民消費(fèi)行為趨同,人均能源消費(fèi)水平也會趨同。中國不能向美國和俄羅斯趨同,但即便是向日本和德國趨同,中國人均能源消費(fèi)還將提高約1倍,但前提是達(dá)到日本和德國的能效水平。這也意味著中國能源消費(fèi)總量朂終會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻一番,這將給中國帶來能源安全和減排方面的雙重挑戰(zhàn)和壓力。2018年,中國原油進(jìn)口46190.1萬噸,總金額15881.7 億元人民幣;天然氣9039萬噸,總金額2551.8億元人民幣;兩者總價(jià)值約3000億美元。石油對外依存度已經(jīng)超過70%,天然氣對外依存度已經(jīng)接近45%,而且還在進(jìn)一步上升。相對于糧食安全而言,中國的能源安全更具有風(fēng)險(xiǎn)敞口的特點(diǎn)。解決能源問題和挑戰(zhàn)的出路只有兩條:一是全方位加大節(jié)能力度,特別是在建筑領(lǐng)域和制造領(lǐng)域加大節(jié)能力度,用更有效的激勵機(jī)制鼓勵各類用能主體加大節(jié)能技術(shù)開發(fā)和推廣應(yīng)用,進(jìn)一步提高國家整體能效水平。二是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),重點(diǎn)提高清潔能源比重,特別是要加快推動電氣化和電動化,減輕對原油和天然氣的持續(xù)上升的進(jìn)口依賴,降低進(jìn)口依存度。這是因?yàn)橹袊陲L(fēng)能、太陽能、核能發(fā)電方面,還有較大空間通過技術(shù)創(chuàng)新和開發(fā)模式創(chuàng)新擴(kuò)大電力供給能力,這一替代不僅是綠色低碳的,還具有降低能源對外依存度、提高能源自主安全保障能力的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。

  6.深化市場化和法治化改革。這是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革朂核心朂關(guān)鍵朂復(fù)雜的內(nèi)容。

  一是更好依法保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)特別是私有產(chǎn)權(quán),中國民營經(jīng)濟(jì)占比已經(jīng)大大超過半壁江山,民營經(jīng)濟(jì)對就業(yè)、創(chuàng)新的貢獻(xiàn)日益顯著,都達(dá)到了70%左右。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動階段后,民營經(jīng)濟(jì)和企業(yè)家的作用將變得更加重要,通過加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和產(chǎn)權(quán)激勵,可以穩(wěn)定私營部門企業(yè)家的長期預(yù)期,更好激勵民營企業(yè)和研發(fā)人員投入創(chuàng)新、投資未來,在實(shí)體經(jīng)濟(jì)并為資本市場造就更多面向未來、創(chuàng)新驅(qū)動、依法經(jīng)營,更具創(chuàng)新動力和競爭力的百年老店。

  二是要創(chuàng)新性化解主流意識形態(tài)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。中國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的民營比重還在繼續(xù)提高,資本市場特別是股票市場發(fā)行主體越來越多是民營企業(yè),但由于主流意識形態(tài)是堅(jiān)定共產(chǎn)主義理想信念,且人們對主流意識形態(tài)共產(chǎn)主義的理解依然是傳統(tǒng)的朂終要“革資本家的命”,這使得部分民營企業(yè)家缺乏足夠的安全感和對未來的信心。越來越多民營企業(yè)選擇海外上市,或在國內(nèi)上市后變現(xiàn)部分資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出境,是這類擔(dān)憂的一種表現(xiàn)。過去,執(zhí)政黨創(chuàng)造性提出過“三個代表”重要思想,在一定程度上化解了部分民營企業(yè)家的顧慮,緩解了主流意識形態(tài)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾,但并未從根本上化解這個矛盾。對這一結(jié)構(gòu)性矛盾,需要執(zhí)政黨進(jìn)一步予以重視并實(shí)事求是、創(chuàng)新性地加以探索解決。這是一個十分敏感但又不容忽視、無法回避的歷史性話題,值得立足長遠(yuǎn)、認(rèn)真研究,找到可行的根本出路,否則中國資本市場的微觀基礎(chǔ)是不穩(wěn)固的,以資本市場作為資產(chǎn)配置場所的資產(chǎn)安全也是不可靠的。

  三是強(qiáng)化統(tǒng)一市場制度建設(shè),掃除妨礙全國統(tǒng)一市場內(nèi)要素自由流動、企業(yè)公平競爭的任何不合理規(guī)定和做法,規(guī)范地方政府補(bǔ)貼招商引資的不合理競爭行為,廢除各類地方政府實(shí)施的地方保護(hù)和區(qū)域分割行為,使中國具備的大國經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一大市場優(yōu)勢得到更充分發(fā)揮。四是依法行使政府治理和管制,減少政府決策、監(jiān)管和管制過程中的不透明性和隨意性,減少政府對微觀主體市場經(jīng)營行為的隨意干預(yù),降低制度性交易成本,真正改善基于規(guī)則和法治的可預(yù)見的政府監(jiān)管,促進(jìn)形成更加便利可靠的營商環(huán)境。

  (二) 如何更有效促進(jìn)內(nèi)外需增長

  從需求側(cè)提高內(nèi)外需對增長的貢獻(xiàn)度,發(fā)力點(diǎn)不見得就在需求側(cè),也不在于簡單增加消費(fèi)補(bǔ)貼和擴(kuò)大政府支出,很多功夫?qū)嶋H上在供給側(cè),與供給側(cè)的改革、開放、創(chuàng)新密切相關(guān)。

  1.基于就業(yè)和收入預(yù)期穩(wěn)定的內(nèi)需擴(kuò)大。國內(nèi)需求總體上是就業(yè)和收入的函數(shù)。促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)需求穩(wěn)定增長的根本措施是保持就業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長,而穩(wěn)就業(yè)的根本措施在于在制度上放水養(yǎng)魚,養(yǎng)活更多的企業(yè)。這需要不斷改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境和創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境,特別是城市中小企業(yè)和個體工商戶的發(fā)展環(huán)境。在中國,尤其要注重發(fā)揮超大城市和特大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)效應(yīng),一些城市試圖通過“趕人”的做法控制城市規(guī)模,實(shí)際上扼殺的是城市內(nèi)生的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會。從企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)來看,在前期降低企業(yè)稅負(fù)基礎(chǔ)上,還可以進(jìn)一步研究降低企業(yè)社保和公積金負(fù)擔(dān),并通過更多劃撥國有資本經(jīng)營收入增加社會保障資金來源,以更好地通過穩(wěn)定就業(yè)、優(yōu)化保障來穩(wěn)定居民收入預(yù)期,減少居民擴(kuò)大消費(fèi)需求的后顧之憂。從長遠(yuǎn)財(cái)稅制度建設(shè)和財(cái)稅制度國際競爭角度看,應(yīng)該進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革,完善稅收結(jié)構(gòu),改變以間接稅為主的稅收結(jié)構(gòu),逐步向以直接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)過渡,使企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)具有國際競爭力。為了使降稅具有可持續(xù)性并不對政府民生支出形成擠壓,需要進(jìn)一步優(yōu)化并精簡政府支出項(xiàng)目,削減不必要的政府支出,特別是削減那些錦上添花的政府支出項(xiàng)目、面子工程和政府自身的行政管理開支,逐步降低預(yù)算內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例,提高民生福利支出的比例,政府要帶頭勒緊褲帶過緊日子。

  2.基于深度城市化的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。中國較大的城鄉(xiāng)收入和福利差距、明顯的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距,依然是城市化的根本動力。從國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)看,城鄉(xiāng)居民收入差距小于2倍后,城市化動力才減弱并趨于穩(wěn)定。中國目前城鄉(xiāng)收入差距還在2.7倍左右,落后地區(qū)城市人均收入與發(fā)達(dá)地區(qū)城市人均收入的差距更大,城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會福利差距還十分明顯,這說明中國還遠(yuǎn)未到逆城市化的階段,需要繼續(xù)消除城市化的體制障礙,為城市化的自然發(fā)展創(chuàng)造條件。以人為核心推進(jìn)深度城市化本質(zhì)上屬于供給側(cè)改革和創(chuàng)新的內(nèi)容,有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距和公共服務(wù)差距,還具有擴(kuò)大國內(nèi)需求的積極效應(yīng)。中國現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)制度下的城市化水平并不能真實(shí)反映城市化實(shí)際水平,很多城市常住人口并非真正意義上的城市居民。應(yīng)該采取措施允許2.7億進(jìn)城農(nóng)民工和近1億以城市間流動就業(yè)的城鎮(zhèn)人口自主選擇獲得就業(yè)居住所在地戶籍并享受均等化公共服務(wù)。政府相應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),更多用于進(jìn)城落戶人口的城市保障房建設(shè)和公共服務(wù)支出,這有利于穩(wěn)定預(yù)期,擴(kuò)大消費(fèi)支出,形成政府支出與消費(fèi)需求持續(xù)穩(wěn)定增長之間的良性循環(huán),對經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的效應(yīng)要強(qiáng)于簡單增加基礎(chǔ)設(shè)施投資支出,對社會結(jié)構(gòu)的改善和公平正義的維護(hù)也具有積極作用。考慮到更多的創(chuàng)業(yè)機(jī)會和服務(wù)業(yè)就業(yè)機(jī)會都在城市特別是特大城市和超大城市,應(yīng)該完善城市社會治理模式,禁止城市政府采取限制外地人流入或是以疏散為名驅(qū)趕外地人的錯誤做法,還城市社會應(yīng)有的開放包容姿態(tài)。這在經(jīng)濟(jì)減速、失業(yè)增加時顯得格外重要。在深度城市化過程中,要進(jìn)一步完善城市建設(shè)用地供地機(jī)制和農(nóng)村建設(shè)用地的高效配置機(jī)制,使建設(shè)用地特別是住宅建設(shè)用地的增加與城市常住人口特別是落戶人口的增加相適應(yīng),使進(jìn)城落戶農(nóng)民工的農(nóng)村閑置宅基地有更好的入市變現(xiàn)通道和市場化權(quán)益價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也要與人口流入地的人口流入規(guī)模特別是流入人口落戶規(guī)模相適應(yīng),形成對吸納轉(zhuǎn)移就業(yè)人口落戶的正向激勵機(jī)制。在城市房地產(chǎn)調(diào)控模式方面,要改變目前通過行政管制限購限價(jià)的扭曲市場供求關(guān)系和價(jià)格信號的不合理做法,通過稅收手段調(diào)控抑制不合理炒作行為,使正常的房地產(chǎn)需求得到有效釋放。

  3.基于城市群和都市圈的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。中國未來城市化率將達(dá)到80%以上,主要城鎮(zhèn)人口將分布在胡煥庸線以東20個左右的城市群和都市圈地區(qū),這主要是由自然條件和資源環(huán)境承載力決定的。如果城市群和都市圈內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展做好了,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的大格局就形成了。以往以東部率先、中部崛起、西部大開發(fā)和東北老工業(yè)基地振興為主的四大板塊區(qū)域戰(zhàn)略,加上點(diǎn)菜單式的碎片化區(qū)域政策,經(jīng)過20年左右的實(shí)施已經(jīng)取得階段性成果,也留下了值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)??紤]到任何一個板塊內(nèi)部不同省區(qū)市之間的較大差異,延續(xù)如此大尺度的區(qū)域戰(zhàn)略或過于碎片化的區(qū)域規(guī)劃和政策指導(dǎo),實(shí)際操作性、指導(dǎo)精準(zhǔn)性和市場統(tǒng)一性都面臨挑戰(zhàn),朂后極有可能淪為不同板塊之間爭相尋求中央優(yōu)惠政策的政治借口。中國作為一個單一制的中央集權(quán)國家,區(qū)域差距甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于許多市場經(jīng)濟(jì)國家,這本身就有值得檢討的制度原因。事實(shí)上,從他國以及中國部分地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看,真正有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的恰恰是市場機(jī)制,因?yàn)槭袌鰴C(jī)制會允許各類要素自由流動,并產(chǎn)生要素報(bào)酬均等化的趨同效應(yīng)。而中國更大的不同就是戶口制度制約了人口的自由流動和公共服務(wù)的平等配置。因此,區(qū)域戰(zhàn)略和政策應(yīng)該基于統(tǒng)一市場下的要素自由流動和要素聚集機(jī)制,做順勢而為的引導(dǎo)而不是逆勢而為的干預(yù)。因此,應(yīng)該根據(jù)人口流動的趨勢,將原有的以四大板塊為主要構(gòu)架的區(qū)域戰(zhàn)略和政策,轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘腥汉投际腥榭臻g單元的城市化空間格局優(yōu)化戰(zhàn)略,通過市場要素自由流動、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)共建、生態(tài)環(huán)境協(xié)作補(bǔ)償、基本公共服務(wù)均等化等機(jī)制,促進(jìn)城市群和都市圈內(nèi)部不同規(guī)模城市和城鎮(zhèn)之間的相互協(xié)調(diào)發(fā)展,只有這樣才會實(shí)現(xiàn)真正有市場效率的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局,在要素分布和經(jīng)濟(jì)分布空間協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)區(qū)域人均收入差距的收斂,而區(qū)域人均收入差距的縮小朂終會有利于內(nèi)需的穩(wěn)定擴(kuò)大。從大的城市群格局看,中國更具活力和潛力的城市群主要是粵港澳大灣區(qū)城市群、長三角城市群、環(huán)渤海大灣區(qū)城市群、成渝城市群和長江中游城市群。在這些城市群中,只有環(huán)渤海大灣區(qū)城市群(京津冀地區(qū)、遼寧沿海地區(qū)、山東半島地區(qū))未納入國家規(guī)劃視野。這個行政區(qū)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到18.7萬億元,占全國的21%,值得在"十四五"時期作為國家戰(zhàn)略,像"十三五"時期謀劃粵港澳大灣區(qū)那樣來予以認(rèn)真研究、全面謀劃。在南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距持續(xù)加大的背景下,環(huán)渤海大灣區(qū)可能是中國北方地區(qū)基礎(chǔ)條件更好、創(chuàng)新能力朂強(qiáng)、集聚效應(yīng)朂顯著、發(fā)展?jié)摿Ω蟮牡貐^(qū),這一地區(qū)有北京、天津等超大城市,還有大連、沈陽、青島、濟(jì)南、濱海新區(qū)等知名中心城市和新區(qū),以及眾多中小城市和小城鎮(zhèn)。如果在這一地區(qū)結(jié)合東北亞自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)實(shí)施深度對外開放,將是縮小國內(nèi)南北發(fā)展差距朂值得發(fā)力并有望取得成功的地區(qū),具有縮小區(qū)域差距和南北差距的全局性戰(zhàn)略意義。

  4.基于宏觀審慎的財(cái)政貨幣政策優(yōu)化。在面臨外部環(huán)境急劇變化導(dǎo)致的外部需求劇烈萎縮時,為了避免對經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)質(zhì)性強(qiáng)烈沖擊,可考慮采取擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策來對沖外部沖擊導(dǎo)致的明顯波動。但在考慮貨幣政策和財(cái)政政策組合時,依然需要顧及中國經(jīng)濟(jì)的貨幣累計(jì)發(fā)行量偏大、債務(wù)杠桿率偏高的隱患,在貨幣政策和財(cái)政政策組合中讓財(cái)政政策扮演更積極的主導(dǎo)作用,貨幣政策主要是在流動性供給方面保持適度寬松的配合,使債務(wù)工具的發(fā)行利率保持在合理較低水平,為地方政府和企業(yè)的到期債務(wù)置換創(chuàng)造條件。要避免過于寬松的貨幣“放水”導(dǎo)致地方政府、企業(yè)、居民杠桿率的再度攀升。在金融監(jiān)管和金融工具為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)方面,一方面要通過強(qiáng)化監(jiān)管防范可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn),另一方面還要細(xì)化優(yōu)化金融監(jiān)管舉措,為實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展提供更加便利的融資服務(wù),特別是提供有利于降低債務(wù)杠桿率的股權(quán)融資服務(wù),為各類股權(quán)投資機(jī)構(gòu)的市場化募資和投資運(yùn)營提供更好的發(fā)展和激勵環(huán)境。要進(jìn)一步優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu),將更多支出用于與深度城市化相關(guān)的大城市住房保障、城市地鐵網(wǎng)絡(luò)、城市群都市圈快軌、生態(tài)環(huán)保設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,依據(jù)區(qū)域人口密度完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和建設(shè),減少在偏遠(yuǎn)地區(qū)和人口稀少地區(qū)的不合理基礎(chǔ)設(shè)施投入和浪費(fèi),減少錦上添花類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

  5.基于深化開放的出口穩(wěn)定增長。深度對外開放不僅是對外國產(chǎn)品、服務(wù)和投資的市場準(zhǔn)入放開,還包括國內(nèi)有可能導(dǎo)致貿(mào)易和投資行為扭曲的制度改進(jìn)并與國際規(guī)則接軌,這有利于為企業(yè)的全球化經(jīng)營營造穩(wěn)定友好、安全可靠的外部營商環(huán)境。通過提高產(chǎn)品和服務(wù)品質(zhì)擴(kuò)大出口規(guī)模,是企業(yè)國際化經(jīng)營和提高國際競爭力的努力方向和職責(zé)。對政府來說,更重要的是努力為企業(yè)營造公平穩(wěn)定友好的貿(mào)易環(huán)境。面對國際環(huán)境日趨復(fù)雜的新變化,中國必須更加積極主動地參與國際多邊、區(qū)域和雙邊自由貿(mào)易和投資體制的建設(shè),為中國企業(yè)參與全球化競爭和經(jīng)營創(chuàng)造更加穩(wěn)定可預(yù)期的公平競爭環(huán)境。與此同時,還要進(jìn)一步擴(kuò)大國內(nèi)產(chǎn)品和服務(wù)市場的對外開放,進(jìn)一步降低產(chǎn)品關(guān)稅、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外資的市場準(zhǔn)入,與主要貿(mào)易伙伴之間形成你中有我、我中有你的利益相關(guān)格局。要認(rèn)真研究主要貿(mào)易伙伴對中國貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)關(guān)切,基于國際規(guī)則做出相應(yīng)調(diào)整和改革,以提高產(chǎn)業(yè)政策實(shí)效為出發(fā)點(diǎn),避免對中國產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易政策的“重商主義”指控或不對等開放的指控。有了穩(wěn)定的國際貿(mào)易環(huán)境,出口企業(yè)才能更好地專心于產(chǎn)品和服務(wù)的競爭力提升,穩(wěn)定外部需求對中國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。

  總的來看,“十四五”規(guī)劃的編制可能會難于以往,正面臨改革開放以來前所未有的復(fù)雜國內(nèi)外環(huán)境。從國內(nèi)條件看,今后甚至更長一段時期,中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)潛在增長率下降趨勢,這需要我們不滿足于近三年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的階段性成果,通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并與短期宏觀調(diào)控政策的有效配合,形成供需兩側(cè)更有利的增長支撐。從國際看,中國經(jīng)濟(jì)的開放度和信息化世界的形成,使得中國即便是專心做好自己的事情,也離不開與國際社會的交流與合作,中國需要以更開放的心態(tài)努力維護(hù)友好穩(wěn)定的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自由貿(mào)易體系。盡管如此,中國完全有可能通過包括體制機(jī)制創(chuàng)新、政策機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新在內(nèi)的全方位創(chuàng)新,來更好激發(fā)國內(nèi)微觀主體的發(fā)展活力和增長能力,進(jìn)一步改善資源的市場化配置效率,使經(jīng)濟(jì)增長速度保持更平緩并延續(xù)更長的增長平臺期。因此,相對于“十三五”時期的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而言,“十四五”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)涵應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿粍?chuàng)新,核心是體制機(jī)制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新。如果能夠通過全方位創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)情景,中國就可以用10年左右的時間,成功跨越中等收入陷阱并穩(wěn)步邁入高收入國家行列,國家綜合國力、國際競爭力和人民生活質(zhì)量都會有新的提高,并為人類命運(yùn)共同體的建設(shè)做出更加積極的貢獻(xiàn)。 

  作者為中美綠色基金董事長(原國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司司長

文章來源:十四五規(guī)劃信息網(wǎng)


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