如果將五年做為一個時間節(jié)點(diǎn)，回眸中國“創(chuàng)新驅(qū)動、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)”走過的路，PPP模式無疑是歷史畫卷中，濃墨重彩的一筆。PPP改革親歷者——原財政部金融司司長、財政部PPP領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中國國債協(xié)會會長孫曉霞用“五大變革”、“四種關(guān)系”、“五項(xiàng)重點(diǎn)”等關(guān)鍵詞勾勒PPP的過去、現(xiàn)在與未來。倘若放眼中國PPP項(xiàng)目的地理版圖，會發(fā)現(xiàn)過去幾年，云南大理州、洛陽、鄭州市東三環(huán)（107輔道）等施工現(xiàn)場都留下了她的足跡……這位不乏優(yōu)雅氣質(zhì)，當(dāng)過籃球運(yùn)動員，已屆耳順之年的“女漢子”喜歡在工作中尋找“快感”；在奔跑中釋放自我。當(dāng)然，你很難將眼前挺拔、干煉的女士與其實(shí)際年齡掛鉤——這種無齡感存在也許會模糊人們的視界；但其有的放矢的描述卻清晰呈現(xiàn)出PPP模式之全景。何謂PPP模式的道與術(shù)？成績單與挑戰(zhàn)怎樣？PPP改革亦是一次體制機(jī)制的變革，其如何重塑政府、市場、公眾的多元治理關(guān)系？且聽孫曉霞娓娓道來。經(jīng)濟(jì)觀察報：您是我國PPP政策出臺、推廣和運(yùn)用的重要參與者之一，作為PPP改革親歷者，如何看待我國PPP發(fā)展，其歷史地位如何？孫曉霞：我想，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，應(yīng)是全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重要舉措，是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要手段。就此不妨看看2013年底前財政部部長樓繼偉講過的話——他在推廣運(yùn)用PPP模式之初就強(qiáng)調(diào)，PPP不僅是簡單的、技術(shù)層面的“方式更新”，而是要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、發(fā)揮市場機(jī)制決定作用、轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度和推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的五大變革。以實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為例，運(yùn)用PPP模式，強(qiáng)調(diào)政府和市場主體要“按照合同辦事”、重視契約精神、平等參與、公開透明，這正是現(xiàn)代國家治理關(guān)注的重點(diǎn)。再看“發(fā)揮市場機(jī)制決定作用之變革”，運(yùn)用PPP模式，政府通過公開競爭方式引入社會資本，不但可以發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場競爭作用，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，而且有助于破除各種行政壟斷，消除各種隱性壁壘，推進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置等。此外，推廣PPP模式亦是建立現(xiàn)代財政制度的一次變革。PPP立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財政投入不足，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。切實(shí)做好PPP項(xiàng)目“全生命周期”的“預(yù)算管理”等等。經(jīng)濟(jì)觀察報：那么，PPP模式目前的成績單表現(xiàn)怎樣？孫曉霞：事實(shí)上，財政部一直在中國式創(chuàng)新之大道上“求索”。2013年底以來，財政部積極探索符合我國實(shí)際的PPP發(fā)展道路，通過頂層設(shè)計、政策引導(dǎo)、項(xiàng)目示范、宣傳推廣、能力建設(shè)等多措并舉，營造推廣PPP的良好氛圍，在觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)和項(xiàng)目實(shí)施等方面取得了成績，推動了一大批PPP項(xiàng)目落地。截止2019年6月底，全國PPP綜合信息平臺管理庫累計項(xiàng)目9036個、投資額13.6萬億元，累計落地項(xiàng)目5811個、投資額8.8萬億元，落地率64.3%。經(jīng)濟(jì)觀察報：就此，有哪些值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)？孫曉霞：回顧近年來的改革進(jìn)程，我認(rèn)為，我國推廣PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)可以歸納為六個方面：其一，高位推進(jìn)，凝聚改革共識。黨中央、國務(wù)院將PPP作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)牽引性、綜合性改革舉措，提升到國家戰(zhàn)略高度，自上而下，高位推進(jìn)。財政部門以推進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效為出發(fā)點(diǎn)，以預(yù)算體制改革為突破口，建立中長期財政規(guī)劃和政府綜合財務(wù)報告制度，規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，轉(zhuǎn)變資金投入方式，各地區(qū)各部門積極響應(yīng)，迅速凝聚改革共識，打開工作局面。其二，頂層設(shè)計，確保規(guī)范實(shí)施。充分吸收借鑒英、法、加、澳、韓等PPP成熟市場國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和良好實(shí)踐，貫徹物有所值、全生命周期管理、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享等PPP核心理念，按照“頂層設(shè)計+配套政策+操作指引+合同規(guī)范+標(biāo)準(zhǔn)先行”五位一體的思路，制定了覆蓋PPP“全生命周期”的制度體系。其三，多方協(xié)同，形成推進(jìn)合力。中央層面，財政部設(shè)立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、成立PPP中心作為技術(shù)支持機(jī)構(gòu)，推動各部委之間的工作協(xié)同，形成政策合力；地方層面，各級政府建立跨部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制和專門管理機(jī)構(gòu)，因地制宜出臺實(shí)施意見，制定政策措施，推進(jìn)項(xiàng)目落地，形成黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門之間協(xié)同發(fā)力的良好工作局面。其四，公開透明，打造統(tǒng)一市場。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)打造全國PPP綜合信息平臺，促進(jìn)信息共享和項(xiàng)目對接，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各行業(yè)“全覆蓋”，項(xiàng)目基本信息“全公開”，項(xiàng)目全生命周期“動態(tài)管理”。堅持公開競爭性方式選擇社會資本，加強(qiáng)和保障社會監(jiān)督，保障國企、民企、外企等各類市場主體平等參與，推動形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的全國PPP大市場。其五，打造樣板，加強(qiáng)示范引領(lǐng)。自2014年起，財政部連續(xù)4年推出四批示范項(xiàng)目，努力打造可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目范例。按照“能進(jìn)能出”的要求，嚴(yán)格示范項(xiàng)目督導(dǎo)，構(gòu)建“激勵相容”的政策保障機(jī)制，發(fā)揮示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用。截至2019年6月底，累計落地示范項(xiàng)912個、投資額2.0萬億元。已落地項(xiàng)目中許多已開始顯現(xiàn)出良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益，并被逐步推廣復(fù)制。其六，政策支持，促進(jìn)項(xiàng)目落地。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，立足現(xiàn)實(shí)國情，通過創(chuàng)新財政政策，加大支持力度，引導(dǎo)市場主體，更好地推廣運(yùn)用PPP，包括出臺PPP項(xiàng)目“以獎代補(bǔ)”政策，對符合條件的PPP項(xiàng)目給予獎勵。諸如，2016-2018年，中央財政已累計向692個項(xiàng)目撥付獎補(bǔ)資金43.7億元；設(shè)立中國PPP基金，為PPP項(xiàng)目提供融資支持，截至2019年6月底，基金已決策項(xiàng)目133個，涉及項(xiàng)目總投資超11000億元，累計撥款項(xiàng)目78個，涉及項(xiàng)目總投資超6800億元，有效支持PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。經(jīng)濟(jì)觀察報：您曾說過推廣運(yùn)用PPP，有“四難”，諸如；項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施“難”，健全配套政策“難”，社會資本退出“難”，人才隊(duì)伍建設(shè)“難”等，目前的情況如何？孫曉霞：的確，PPP作為一個新生事物，發(fā)展中肯定會遇到各種困難和問題，之前我曾提過PPP存在“四大難題”，其實(shí)這些都需要在發(fā)展中解決；并非沒有“解藥”。經(jīng)濟(jì)觀察報：您能否就此詳細(xì)解釋下可能的解決路徑？孫曉霞：具體來看，是“既要規(guī)范，也要發(fā)展”。針對前期PPP實(shí)踐中出現(xiàn)的“四化問題”（即支出責(zé)任固化、支出上限虛化、運(yùn)營內(nèi)容淡化、適用范圍泛化），2017年下半年以來，財政部按照中央關(guān)于防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的系列部署要求，積極出臺相關(guān)政策，推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。包括加強(qiáng)政府引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)PPP“四個不得”，將規(guī)范運(yùn)作的底線思維、財政承受能力10%紅線的約束貫穿到工作的各環(huán)節(jié)。此外，是建立財政支出責(zé)任統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)，在規(guī)范項(xiàng)目庫管理、加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警、強(qiáng)化示范引領(lǐng)等方面及時采取有力措施加以糾偏。而在防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險的同時，財政部亦厘清規(guī)范PPP與地方政府隱性債務(wù)的邊界，給各參與方吃下“定心丸”，號召大家堅持做真PPP。此外，是完善配套政策，引導(dǎo)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展?！爸浦泻?，行之有度”，好的機(jī)制，還需要依托配套的政策制度付諸實(shí)施，財政部印發(fā)操作指南、物有所值評價、財政承受能力論證等指導(dǎo)文件以及PPP項(xiàng)目財政管理、采購管理、合同管理等配套政策，并針對農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、旅游、文化等PPP發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域制定印發(fā)指導(dǎo)性文件，引導(dǎo)各方規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目。再者是吸引社會資本參與。合理回報機(jī)制、公平競爭參與、拓寬投融資渠道是社會資本參與PPP項(xiàng)目的重要保障。財政部從完善制度保障、加大政策引導(dǎo)、創(chuàng)新投融資模式等方面入手，加大對民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度，進(jìn)一步激發(fā)市場活力。諸如：出臺推進(jìn)PPP發(fā)展實(shí)施意見，強(qiáng)調(diào)地方政府要重諾守約，要求地方政府依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項(xiàng)目財政支出納入預(yù)算管理。出臺PPP采購管理辦法，強(qiáng)調(diào)公平競爭方式選擇社會資本方，杜絕不合理的準(zhǔn)入門檻和各種形式的所有制歧視，消除民營資本參與PPP項(xiàng)目的隱性壁壘。創(chuàng)新投融資機(jī)制，積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，拓寬融資渠道，降低融資成本，提升民營資本融資的便利性和流動性，增強(qiáng)社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的積極性。像2017年2月3日，“太平洋證券新水源污水處理服務(wù)收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計劃”成功發(fā)行，成為國內(nèi)首單落地的PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目。朂后是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。按照“有重點(diǎn)、分層次”的原則，財政部多次組織對各級地方政府及有關(guān)部門的培訓(xùn)，涵蓋機(jī)制原理、制度規(guī)范、案例講解等諸多內(nèi)容，切實(shí)提升地方政府對PPP模式的認(rèn)識水平和操作能力。包括推動建立PPP專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫，培養(yǎng)市場方面的專業(yè)力量，充分發(fā)揮專家和咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)支持作用，提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量，同時對專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫實(shí)施動態(tài)管理機(jī)制，建立懲戒機(jī)制，對于存在不規(guī)范行為的，將予以清退，并進(jìn)行通報；對于情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣或被追究法律責(zé)任的，將列入黑名單，五年內(nèi)不得入庫。截至2019年7月，PPP專家?guī)旃灿?22名入庫專家，專業(yè)覆蓋交通、市政等19個行業(yè)。三是鼓勵咨詢機(jī)構(gòu)行業(yè)建立行業(yè)自律機(jī)制，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，維護(hù)咨詢市場秩序，抵制行業(yè)內(nèi)不正當(dāng)競爭行為。“四種關(guān)系”與“五項(xiàng)重點(diǎn)”經(jīng)濟(jì)觀察報：PPP作為一項(xiàng)綜合性改革舉措，有了道與術(shù)之外，在實(shí)際運(yùn)作中，還需要處理好哪些關(guān)系呢？孫曉霞：是啊，PPP作為一項(xiàng)綜合性改革舉措，承載了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效的多重任務(wù)，對各地區(qū)各部門的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。為更好推進(jìn)PPP工作，需要正確處理好四種關(guān)系:諸如：“政府與市場”的關(guān)系。PPP是政府和社會資本建立的長期合作關(guān)系，因此，處理好政府與市場的關(guān)系，嚴(yán)格界定政府和市場的邊界，是運(yùn)用PPP需要解決的首要問題?！霸撚墒袌鲎龅?，要放手交給市場”。社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等，也承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，權(quán)責(zé)對等，政府要樹立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的“契約精神”，不干預(yù)項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營?！霸撚烧艿模袑?shí)管住管好”。政府要做好PPP整體規(guī)劃，完善中長期預(yù)算管理和政府綜合報告制度，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和合同履約監(jiān)管，切實(shí)保障PPP項(xiàng)目合同履約。其次，把握好“速度與質(zhì)量”的關(guān)系。PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、合作周期長，涉及政府與社會資本的雙向選擇，需要進(jìn)行充分的前期準(zhǔn)備和合同談判，才能確保雙方長期穩(wěn)定合作，持續(xù)有效提供公共服務(wù)。為此，推進(jìn)PPP工作，既不能只求速度、不求質(zhì)量，也不能因噎廢食、止步不前，而是要用發(fā)展的、長遠(yuǎn)的眼光，平衡好速度與質(zhì)量的關(guān)系，促進(jìn)PPP事業(yè)在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范。另外，把握好“國有與民營”的關(guān)系。我國實(shí)行以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度，公共服務(wù)長期依賴政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)提供。經(jīng)過近幾年的共同努力，民營資本參與度在穩(wěn)步增加。據(jù)全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2019年6月底，在5811個簽約項(xiàng)目中，共簽約社會資本10187家，其中民營企業(yè)占34.8%，民營企業(yè)參與項(xiàng)目2502個、投資額2.9萬億元，分別占比43.5%和33.1%。但是，資本密集型行業(yè)和大型項(xiàng)目由國有企業(yè)主導(dǎo)的局面，短期內(nèi)難以打破，民營企業(yè)參與的項(xiàng)目仍以中小項(xiàng)目為主。從中長期看，推進(jìn)PPP工作，需要加大對民營資本參與PPP項(xiàng)目的引導(dǎo)和扶持力度，以更好地激發(fā)市場活力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效的初衷。朂后是把握好“建設(shè)與運(yùn)營”的關(guān)系。歸根到底，PPP模式不是單純的融資搞建設(shè)，更要考慮項(xiàng)目建成后的運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量。客觀上講，在推廣PPP初期，政府和社會資本往往側(cè)重于項(xiàng)目建設(shè)，容易忽視后續(xù)運(yùn)營服務(wù)，存在重建設(shè)、輕運(yùn)營的傾向。為此，要在繼續(xù)推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的同時，堅持產(chǎn)出結(jié)果導(dǎo)向，建立績效指標(biāo)體系，加強(qiáng)運(yùn)營績效考核，確保提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。經(jīng)濟(jì)觀察報：PPP作為一種好機(jī)制，近幾年成效顯著；那么，接下來的重點(diǎn)工作是什么？孫曉霞：總體來說，PPP的優(yōu)勢已經(jīng)得到市場各方認(rèn)可。當(dāng)前我國PPP改革進(jìn)入關(guān)鍵期，規(guī)范推廣PPP發(fā)展不是一朝一夕的；目前PPP改革距離“五大變革”的初心目標(biāo)仍有差距。下一步，要重點(diǎn)做好五方面的工作：首先是以規(guī)范運(yùn)作為重點(diǎn)，切實(shí)保障項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。一些地方不規(guī)范的PPP現(xiàn)象仍然存在，需要進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理，堅守規(guī)范運(yùn)作的“底線”，嚴(yán)守財政承受能力的“紅線”，按照正負(fù)面清單要求，認(rèn)真把好入庫審核關(guān)、合同簽署關(guān)、融資落地關(guān)和按效付費(fèi)關(guān)，做經(jīng)得起檢驗(yàn)的“真PPP”。其次，以法律制度為基礎(chǔ)，營造外部發(fā)展環(huán)境。加快出臺PPP條例，健全法律制度體系，完善稅收、價格、土地、國有資產(chǎn)管理等相關(guān)配套政策，營造適宜PPP發(fā)展的法律政策環(huán)境。再次，是以專業(yè)智力為支持，提升項(xiàng)目運(yùn)作質(zhì)量。加強(qiáng)PPP人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對咨詢機(jī)構(gòu)和專家的政策培訓(xùn)和跟蹤評價，對于包裝違規(guī)項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)和南郭專家要嚴(yán)肅問責(zé)，堅決予以清退，進(jìn)一步提升咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平和服務(wù)質(zhì)量，為政府提供科學(xué)、專業(yè)的智力支持，填補(bǔ)政府能力短板。另外，是以示范項(xiàng)目為引領(lǐng)，推廣宣傳成功經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)示范項(xiàng)目管理，梳理典型項(xiàng)目，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，做好推廣宣傳，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。例如，河北唐山大劇院項(xiàng)目，引入保利集團(tuán)進(jìn)行市場化運(yùn)作，充分分享保利的院線資源，讓唐山的老百姓也能夠看到國內(nèi)外一線的演出劇目。張家口橋西區(qū)集中供熱項(xiàng)目引入民營資本后，通過優(yōu)化管理、節(jié)能降耗，在不提高供暖費(fèi)的前提下，供暖溫度提高了2.1度，供暖期延長了半個月，不僅企業(yè)當(dāng)年實(shí)現(xiàn)扭虧為盈，而且讓老百姓得到了實(shí)惠。這些項(xiàng)目用實(shí)際成效驗(yàn)證了PPP的制度優(yōu)越性。朂后，需要強(qiáng)調(diào)的是“以政策引導(dǎo)為手段，鼓勵民營資本參與”。
比如，加快政府誠信體系建設(shè)，完善中長期預(yù)算管理和政府綜合報告制度，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和合同履約監(jiān)管，為民營企業(yè)進(jìn)入吃下“定心丸”。同時加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全流程信息公開，堅持公開競爭方式選擇社會資本;發(fā)揮中國PPP基金引導(dǎo)作用，優(yōu)先支持民營資本參與的PPP項(xiàng)目。（經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 歐陽曉紅）
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