如果將五年做為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn),回眸中國“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)”走過的路,PPP模式無疑是歷史畫卷中,濃墨重彩的一筆。PPP改革親歷者——原財(cái)政部金融司司長、財(cái)政部PPP領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中國國債協(xié)會會長孫曉霞用“五大變革”、“四種關(guān)系”、“五項(xiàng)重點(diǎn)”等關(guān)鍵詞勾勒PPP的過去、現(xiàn)在與未來。倘若放眼中國PPP項(xiàng)目的地理版圖,會發(fā)現(xiàn)過去幾年,云南大理州、洛陽、鄭州市東三環(huán)(107輔道)等施工現(xiàn)場都留下了她的足跡……這位不乏優(yōu)雅氣質(zhì),當(dāng)過籃球運(yùn)動(dòng)員,已屆耳順之年的“女漢子”喜歡在工作中尋找“快感”;在奔跑中釋放自我。當(dāng)然,你很難將眼前挺拔、干煉的女士與其實(shí)際年齡掛鉤——這種無齡感存在也許會模糊人們的視界;但其有的放矢的描述卻清晰呈現(xiàn)出PPP模式之全景。何謂PPP模式的道與術(shù)?成績單與挑戰(zhàn)怎樣?PPP改革亦是一次體制機(jī)制的變革,其如何重塑政府、市場、公眾的多元治理關(guān)系?且聽孫曉霞娓娓道來。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):您是我國PPP政策出臺、推廣和運(yùn)用的重要參與者之一,作為PPP改革親歷者,如何看待我國PPP發(fā)展,其歷史地位如何?孫曉霞:我想,在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式,應(yīng)是全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù),是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重要舉措,是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要手段。就此不妨看看2013年底前財(cái)政部部長樓繼偉講過的話——他在推廣運(yùn)用PPP模式之初就強(qiáng)調(diào),PPP不僅是簡單的、技術(shù)層面的“方式更新”,而是要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、發(fā)揮市場機(jī)制決定作用、轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的五大變革。以實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化為例,運(yùn)用PPP模式,強(qiáng)調(diào)政府和市場主體要“按照合同辦事”、重視契約精神、平等參與、公開透明,這正是現(xiàn)代國家治理關(guān)注的重點(diǎn)。再看“發(fā)揮市場機(jī)制決定作用之變革”,運(yùn)用PPP模式,政府通過公開競爭方式引入社會資本,不但可以發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場競爭作用,激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力,而且有助于破除各種行政壟斷,消除各種隱性壁壘,推進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置等。此外,推廣PPP模式亦是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一次變革。PPP立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足,平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng),防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)做好PPP項(xiàng)目“全生命周期”的“預(yù)算管理”等等。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):那么,PPP模式目前的成績單表現(xiàn)怎樣?孫曉霞:事實(shí)上,財(cái)政部一直在中國式創(chuàng)新之大道上“求索”。2013年底以來,財(cái)政部積極探索符合我國實(shí)際的PPP發(fā)展道路,通過頂層設(shè)計(jì)、政策引導(dǎo)、項(xiàng)目示范、宣傳推廣、能力建設(shè)等多措并舉,營造推廣PPP的良好氛圍,在觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)和項(xiàng)目實(shí)施等方面取得了成績,推動(dòng)了一大批PPP項(xiàng)目落地。截止2019年6月底,全國PPP綜合信息平臺管理庫累計(jì)項(xiàng)目9036個(gè)、投資額13.6萬億元,累計(jì)落地項(xiàng)目5811個(gè)、投資額8.8萬億元,落地率64.3%。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):就此,有哪些值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)?孫曉霞:回顧近年來的改革進(jìn)程,我認(rèn)為,我國推廣PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)可以歸納為六個(gè)方面:其一,高位推進(jìn),凝聚改革共識。黨中央、國務(wù)院將PPP作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分,作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)牽引性、綜合性改革舉措,提升到國家戰(zhàn)略高度,自上而下,高位推進(jìn)。財(cái)政部門以推進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效為出發(fā)點(diǎn),以預(yù)算體制改革為突破口,建立中長期財(cái)政規(guī)劃和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,規(guī)范地方政府性債務(wù)管理,轉(zhuǎn)變資金投入方式,各地區(qū)各部門積極響應(yīng),迅速凝聚改革共識,打開工作局面。其二,頂層設(shè)計(jì),確保規(guī)范實(shí)施。充分吸收借鑒英、法、加、澳、韓等PPP成熟市場國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和良好實(shí)踐,貫徹物有所值、全生命周期管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享等PPP核心理念,按照“頂層設(shè)計(jì)+配套政策+操作指引+合同規(guī)范+標(biāo)準(zhǔn)先行”五位一體的思路,制定了覆蓋PPP“全生命周期”的制度體系。其三,多方協(xié)同,形成推進(jìn)合力。中央層面,財(cái)政部設(shè)立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、成立PPP中心作為技術(shù)支持機(jī)構(gòu),推動(dòng)各部委之間的工作協(xié)同,形成政策合力;地方層面,各級政府建立跨部門工作協(xié)調(diào)機(jī)制和專門管理機(jī)構(gòu),因地制宜出臺實(shí)施意見,制定政策措施,推進(jìn)項(xiàng)目落地,形成黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門之間協(xié)同發(fā)力的良好工作局面。其四,公開透明,打造統(tǒng)一市場。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)打造全國PPP綜合信息平臺,促進(jìn)信息共享和項(xiàng)目對接,實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各行業(yè)“全覆蓋”,項(xiàng)目基本信息“全公開”,項(xiàng)目全生命周期“動(dòng)態(tài)管理”。堅(jiān)持公開競爭性方式選擇社會資本,加強(qiáng)和保障社會監(jiān)督,保障國企、民企、外企等各類市場主體平等參與,推動(dòng)形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的全國PPP大市場。其五,打造樣板,加強(qiáng)示范引領(lǐng)。自2014年起,財(cái)政部連續(xù)4年推出四批示范項(xiàng)目,努力打造可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目范例。按照“能進(jìn)能出”的要求,嚴(yán)格示范項(xiàng)目督導(dǎo),構(gòu)建“激勵(lì)相容”的政策保障機(jī)制,發(fā)揮示范項(xiàng)目引領(lǐng)作用。截至2019年6月底,累計(jì)落地示范項(xiàng)912個(gè)、投資額2.0萬億元。已落地項(xiàng)目中許多已開始顯現(xiàn)出良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益,并被逐步推廣復(fù)制。其六,政策支持,促進(jìn)項(xiàng)目落地。借鑒國際經(jīng)驗(yàn),立足現(xiàn)實(shí)國情,通過創(chuàng)新財(cái)政政策,加大支持力度,引導(dǎo)市場主體,更好地推廣運(yùn)用PPP,包括出臺PPP項(xiàng)目“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策,對符合條件的PPP項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)。諸如,2016-2018年,中央財(cái)政已累計(jì)向692個(gè)項(xiàng)目撥付獎(jiǎng)補(bǔ)資金43.7億元;設(shè)立中國PPP基金,為PPP項(xiàng)目提供融資支持,截至2019年6月底,基金已決策項(xiàng)目133個(gè),涉及項(xiàng)目總投資超11000億元,累計(jì)撥款項(xiàng)目78個(gè),涉及項(xiàng)目總投資超6800億元,有效支持PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):您曾說過推廣運(yùn)用PPP,有“四難”,諸如;項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施“難”,健全配套政策“難”,社會資本退出“難”,人才隊(duì)伍建設(shè)“難”等,目前的情況如何?孫曉霞:的確,PPP作為一個(gè)新生事物,發(fā)展中肯定會遇到各種困難和問題,之前我曾提過PPP存在“四大難題”,其實(shí)這些都需要在發(fā)展中解決;并非沒有“解藥”。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):您能否就此詳細(xì)解釋下可能的解決路徑?孫曉霞:具體來看,是“既要規(guī)范,也要發(fā)展”。針對前期PPP實(shí)踐中出現(xiàn)的“四化問題”(即支出責(zé)任固化、支出上限虛化、運(yùn)營內(nèi)容淡化、適用范圍泛化),2017年下半年以來,財(cái)政部按照中央關(guān)于防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的系列部署要求,積極出臺相關(guān)政策,推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。包括加強(qiáng)政府引導(dǎo),強(qiáng)調(diào)PPP“四個(gè)不得”,將規(guī)范運(yùn)作的底線思維、財(cái)政承受能力10%紅線的約束貫穿到工作的各環(huán)節(jié)。此外,是建立財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測系統(tǒng),在規(guī)范項(xiàng)目庫管理、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、強(qiáng)化示范引領(lǐng)等方面及時(shí)采取有力措施加以糾偏。而在防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),財(cái)政部亦厘清規(guī)范PPP與地方政府隱性債務(wù)的邊界,給各參與方吃下“定心丸”,號召大家堅(jiān)持做真PPP。此外,是完善配套政策,引導(dǎo)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展?!爸浦泻猓兄卸取?,好的機(jī)制,還需要依托配套的政策制度付諸實(shí)施,財(cái)政部印發(fā)操作指南、物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證等指導(dǎo)文件以及PPP項(xiàng)目財(cái)政管理、采購管理、合同管理等配套政策,并針對農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、旅游、文化等PPP發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域制定印發(fā)指導(dǎo)性文件,引導(dǎo)各方規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目。再者是吸引社會資本參與。合理回報(bào)機(jī)制、公平競爭參與、拓寬投融資渠道是社會資本參與PPP項(xiàng)目的重要保障。財(cái)政部從完善制度保障、加大政策引導(dǎo)、創(chuàng)新投融資模式等方面入手,加大對民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度,進(jìn)一步激發(fā)市場活力。諸如:出臺推進(jìn)PPP發(fā)展實(shí)施意見,強(qiáng)調(diào)地方政府要重諾守約,要求地方政府依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理。出臺PPP采購管理辦法,強(qiáng)調(diào)公平競爭方式選擇社會資本方,杜絕不合理的準(zhǔn)入門檻和各種形式的所有制歧視,消除民營資本參與PPP項(xiàng)目的隱性壁壘。創(chuàng)新投融資機(jī)制,積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化,拓寬融資渠道,降低融資成本,提升民營資本融資的便利性和流動(dòng)性,增強(qiáng)社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的積極性。像2017年2月3日,“太平洋證券新水源污水處理服務(wù)收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”成功發(fā)行,成為國內(nèi)首單落地的PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目。朂后是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。按照“有重點(diǎn)、分層次”的原則,財(cái)政部多次組織對各級地方政府及有關(guān)部門的培訓(xùn),涵蓋機(jī)制原理、制度規(guī)范、案例講解等諸多內(nèi)容,切實(shí)提升地方政府對PPP模式的認(rèn)識水平和操作能力。包括推動(dòng)建立PPP專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫,培養(yǎng)市場方面的專業(yè)力量,充分發(fā)揮專家和咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)支持作用,提升PPP項(xiàng)目質(zhì)量,同時(shí)對專家?guī)旌妥稍儥C(jī)構(gòu)庫實(shí)施動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,建立懲戒機(jī)制,對于存在不規(guī)范行為的,將予以清退,并進(jìn)行通報(bào);對于情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣或被追究法律責(zé)任的,將列入黑名單,五年內(nèi)不得入庫。截至2019年7月,PPP專家?guī)旃灿?22名入庫專家,專業(yè)覆蓋交通、市政等19個(gè)行業(yè)。三是鼓勵(lì)咨詢機(jī)構(gòu)行業(yè)建立行業(yè)自律機(jī)制,明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)人員培訓(xùn),維護(hù)咨詢市場秩序,抵制行業(yè)內(nèi)不正當(dāng)競爭行為。“四種關(guān)系”與“五項(xiàng)重點(diǎn)”經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):PPP作為一項(xiàng)綜合性改革舉措,有了道與術(shù)之外,在實(shí)際運(yùn)作中,還需要處理好哪些關(guān)系呢?孫曉霞:是啊,PPP作為一項(xiàng)綜合性改革舉措,承載了推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效的多重任務(wù),對各地區(qū)各部門的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。為更好推進(jìn)PPP工作,需要正確處理好四種關(guān)系:諸如:“政府與市場”的關(guān)系。PPP是政府和社會資本建立的長期合作關(guān)系,因此,處理好政府與市場的關(guān)系,嚴(yán)格界定政府和市場的邊界,是運(yùn)用PPP需要解決的首要問題。“該由市場做的,要放手交給市場”。社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等,也承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),權(quán)責(zé)對等,政府要樹立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的“契約精神”,不干預(yù)項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營?!霸撚烧艿?,要切實(shí)管住管好”。政府要做好PPP整體規(guī)劃,完善中長期預(yù)算管理和政府綜合報(bào)告制度,嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和合同履約監(jiān)管,切實(shí)保障PPP項(xiàng)目合同履約。其次,把握好“速度與質(zhì)量”的關(guān)系。PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、合作周期長,涉及政府與社會資本的雙向選擇,需要進(jìn)行充分的前期準(zhǔn)備和合同談判,才能確保雙方長期穩(wěn)定合作,持續(xù)有效提供公共服務(wù)。為此,推進(jìn)PPP工作,既不能只求速度、不求質(zhì)量,也不能因噎廢食、止步不前,而是要用發(fā)展的、長遠(yuǎn)的眼光,平衡好速度與質(zhì)量的關(guān)系,促進(jìn)PPP事業(yè)在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范。另外,把握好“國有與民營”的關(guān)系。我國實(shí)行以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度,公共服務(wù)長期依賴政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)提供。經(jīng)過近幾年的共同努力,民營資本參與度在穩(wěn)步增加。據(jù)全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計(jì),截至2019年6月底,在5811個(gè)簽約項(xiàng)目中,共簽約社會資本10187家,其中民營企業(yè)占34.8%,民營企業(yè)參與項(xiàng)目2502個(gè)、投資額2.9萬億元,分別占比43.5%和33.1%。但是,資本密集型行業(yè)和大型項(xiàng)目由國有企業(yè)主導(dǎo)的局面,短期內(nèi)難以打破,民營企業(yè)參與的項(xiàng)目仍以中小項(xiàng)目為主。從中長期看,推進(jìn)PPP工作,需要加大對民營資本參與PPP項(xiàng)目的引導(dǎo)和扶持力度,以更好地激發(fā)市場活力,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效的初衷。朂后是把握好“建設(shè)與運(yùn)營”的關(guān)系。歸根到底,PPP模式不是單純的融資搞建設(shè),更要考慮項(xiàng)目建成后的運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量。客觀上講,在推廣PPP初期,政府和社會資本往往側(cè)重于項(xiàng)目建設(shè),容易忽視后續(xù)運(yùn)營服務(wù),存在重建設(shè)、輕運(yùn)營的傾向。為此,要在繼續(xù)推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí),堅(jiān)持產(chǎn)出結(jié)果導(dǎo)向,建立績效指標(biāo)體系,加強(qiáng)運(yùn)營績效考核,確保提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào):PPP作為一種好機(jī)制,近幾年成效顯著;那么,接下來的重點(diǎn)工作是什么?孫曉霞:總體來說,PPP的優(yōu)勢已經(jīng)得到市場各方認(rèn)可。當(dāng)前我國PPP改革進(jìn)入關(guān)鍵期,規(guī)范推廣PPP發(fā)展不是一朝一夕的;目前PPP改革距離“五大變革”的初心目標(biāo)仍有差距。下一步,要重點(diǎn)做好五方面的工作:首先是以規(guī)范運(yùn)作為重點(diǎn),切實(shí)保障項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。一些地方不規(guī)范的PPP現(xiàn)象仍然存在,需要進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理,堅(jiān)守規(guī)范運(yùn)作的“底線”,嚴(yán)守財(cái)政承受能力的“紅線”,按照正負(fù)面清單要求,認(rèn)真把好入庫審核關(guān)、合同簽署關(guān)、融資落地關(guān)和按效付費(fèi)關(guān),做經(jīng)得起檢驗(yàn)的“真PPP”。其次,以法律制度為基礎(chǔ),營造外部發(fā)展環(huán)境。加快出臺PPP條例,健全法律制度體系,完善稅收、價(jià)格、土地、國有資產(chǎn)管理等相關(guān)配套政策,營造適宜PPP發(fā)展的法律政策環(huán)境。再次,是以專業(yè)智力為支持,提升項(xiàng)目運(yùn)作質(zhì)量。加強(qiáng)PPP人才隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化對咨詢機(jī)構(gòu)和專家的政策培訓(xùn)和跟蹤評價(jià),對于包裝違規(guī)項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)和南郭專家要嚴(yán)肅問責(zé),堅(jiān)決予以清退,進(jìn)一步提升咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平和服務(wù)質(zhì)量,為政府提供科學(xué)、專業(yè)的智力支持,填補(bǔ)政府能力短板。另外,是以示范項(xiàng)目為引領(lǐng),推廣宣傳成功經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)示范項(xiàng)目管理,梳理典型項(xiàng)目,總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn),做好推廣宣傳,發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。例如,河北唐山大劇院項(xiàng)目,引入保利集團(tuán)進(jìn)行市場化運(yùn)作,充分分享保利的院線資源,讓唐山的老百姓也能夠看到國內(nèi)外一線的演出劇目。張家口橋西區(qū)集中供熱項(xiàng)目引入民營資本后,通過優(yōu)化管理、節(jié)能降耗,在不提高供暖費(fèi)的前提下,供暖溫度提高了2.1度,供暖期延長了半個(gè)月,不僅企業(yè)當(dāng)年實(shí)現(xiàn)扭虧為盈,而且讓老百姓得到了實(shí)惠。這些項(xiàng)目用實(shí)際成效驗(yàn)證了PPP的制度優(yōu)越性。朂后,需要強(qiáng)調(diào)的是“以政策引導(dǎo)為手段,鼓勵(lì)民營資本參與”。
比如,加快政府誠信體系建設(shè),完善中長期預(yù)算管理和政府綜合報(bào)告制度,嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和合同履約監(jiān)管,為民營企業(yè)進(jìn)入吃下“定心丸”。同時(shí)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目全流程信息公開,堅(jiān)持公開競爭方式選擇社會資本;發(fā)揮中國PPP基金引導(dǎo)作用,優(yōu)先支持民營資本參與的PPP項(xiàng)目。(經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 歐陽曉紅)
來源:經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)