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（一）既有總體規(guī)劃層面的空間分類體系

在自然資源部組建前，國土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)和海洋等部門均主導制定了各自的空間分類體系，如原國土資源部主導制定了《市( 地) 級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》(TDT1023—2010)、住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭制定了《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137—2011)、原國家林業(yè)局主導制定了《林地分類》(LY/T1812—2009)、原國家海洋局主導制定了《海洋功能區(qū)劃技術導則》(GB17108—2006-T)等。經(jīng)過實踐檢驗，這些分類體系對各部門發(fā)揮核心管控功能起到重要支撐作用，具備自身的合理性，如環(huán)保部門關于生態(tài)空間的分類、國土部門關于農(nóng)業(yè)空間的分類、規(guī)劃部門關于城鎮(zhèn)空間的分類及海洋部門關于海洋空間的分類，都值得傳承借鑒。但是，在自然資源統(tǒng)一管理的新要求下，這些分類體系存在以下不合時宜之處。

(1) 沒有實現(xiàn)全域覆蓋。例如，我國海洋與陸地歸屬不同部門管理，海陸部門主導制定的分類體系均只關注自身事權范圍，導致陸不下海，海不上陸，缺乏海陸全域覆蓋的分類體系。

(2) 沒有體現(xiàn)全要素統(tǒng)籌。當前各部門分類體系的制定、實施都相對獨立、封閉，服務于各自的管理實踐，因而多聚焦于部門核心管理要素。例如，國土部門的分類出于耕地保護的目標，側重于農(nóng)用地的細分，規(guī)劃部門的分類主要應用于城市開發(fā)管理，偏向于對建設用地的細分。因此，既有分類體系即使名為“國家標準”，實質上仍是“行業(yè)標準”。

(3) 沒有契合生態(tài)文明的內涵。中央提出建設生態(tài)文明，是由于過去對生態(tài)環(huán)境的忽視影響到國家的可持續(xù)發(fā)展，但并非將“生態(tài)”凌駕于“人”之上，追求以“生態(tài)為本”。生態(tài)文明的要義是樹立空間均衡理念，把握人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的平衡點來推動發(fā)展，即實現(xiàn)保護與發(fā)展的平衡。當前各大分類體系是基于不同理念形成的，要么強調剛性“保護”，根據(jù)土地本身及其地表覆蓋要素特征進行分類，要么強調引導“開發(fā)”，根據(jù)用途與人類活動類型進行分類(表1)。

（二）既有相關研究綜述

目前，業(yè)界與學界圍繞“多規(guī)協(xié)調”過程中的用地分類銜接、新的國土空間功能分區(qū)與分類體系構建開展了諸多探索，如謝波等人就“三規(guī)”用地控制邊界沖突整合問題進行了分析；李升發(fā)等人探討了國土、規(guī)劃和林業(yè)部門分類體系的銜接；王光偉等人提出了由“生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間+ 區(qū)域設施空間”組成的“3+1”城鄉(xiāng)用地分類框架；李濱勇等人將海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃的分類體系進行了對比；陶岸君、趙桔青等人提出了縣域空間功能分區(qū)方案；徐晶、方勇等人結合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設和生態(tài)保護三類用途管制活動，提出了空間規(guī)劃用地分類體系的構建思路。

在自然資源統(tǒng)一管理的新環(huán)境下，既有相關研究存在以下不足。

(1) 缺少實質性的全域全要素統(tǒng)籌研究。已有研究多聚焦在土規(guī)與城規(guī)用地分類銜接上，且較多關注建設空間，對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和海洋空間的研究較少。

(2) 不完全適應總體規(guī)劃層面需要。例如，部分研究構建的“多規(guī)合一”的分類體系或空間規(guī)劃用地分類體系對城鎮(zhèn)建設用地分類過細，不利于總體規(guī)劃發(fā)揮其戰(zhàn)略引領與剛性管控作用。

作為“多規(guī)合一”改革的產(chǎn)物，市縣國土空間總體規(guī)劃的空間分類不是對既有總體規(guī)劃層面空間分類體系的顛覆，而是結合自然資源統(tǒng)一管理的新要求，從更有效地發(fā)揮市縣國土空間總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領與剛性管控作用出發(fā)，針對既有總體規(guī)劃層面空間分類的不足，進行的創(chuàng)新性繼承與發(fā)展。其應滿足以下要求。

(1) 從人對全域全要素國土空間的各類使用行為出發(fā)進行分類。國土空間用途管制的對象是人對空間的使用行為，包括各種保護修復與開發(fā)利用活動。脫離了人的使用，就談不上國土空間用途管制。因此，市縣國土空間總體規(guī)劃的空間分類是基于空間使用的分類體系。

(2) 空間分類體系應有助于強化市縣國土空間總體規(guī)劃承上啟下的作用。一方面要有助于細化落實國家、省級國土空間規(guī)劃對市縣的剛性約束要求，另一方面要體現(xiàn)出對專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的指導。因此，其分類不宜過細、層級不宜過多。

(3) 空間分類體系應有助于促進市縣國土空間總體規(guī)劃的實施管理。作為市縣自然資源主管部門行使自然資源統(tǒng)一管理的抓手，市縣國土空間總體規(guī)劃的分類體系應響應機構改革后自然資源主管部門管理方式的變化。

（一）從“人”對空間的使用行為出發(fā)，以人地關系特征為分類總體原則

人類文明存在與發(fā)展的核心是以人為本，建設生態(tài)文明不僅要以人為本，還要通過優(yōu)化人地關系，達到人地協(xié)調，實現(xiàn)可持續(xù)的以人為本。因此，國土空間總體規(guī)劃的根本目標仍是更好地滿足“人”的需求，更好地為“人”服務，而實現(xiàn)這一目標的手段就是管理和協(xié)調人地關系。

人地關系是指人類和自然環(huán)境之間相互依存、相互制約的互感互動關系。自然環(huán)境為人類提供生存條件，人類活動反過來影響自然，其至局部改造自然。人地協(xié)調觀是人地關系的核心，指人們對人類與地理環(huán)境之間形成協(xié)調關系的必要性和可能性的認識、理解與判斷，體現(xiàn)在人們如何看待“自然地理環(huán)境對人類活動的影響”“人類活動對自然地理環(huán)境的影響”“自然地理環(huán)境與人類活動的相互作用”等問題上。人對國土空間的一切使用行為均是人地關系的體現(xiàn)，如對自然資源的保護，實質上是保護自然地理環(huán)境對人類活動產(chǎn)生的積極效應，人類對開發(fā)利用行為進行管控，是為了避免人類活動對自然地理環(huán)境的影響超出其承載力。可以說，國土空間用途管制就是對人地關系進行管理調節(jié)。因此，從人地關系角度進行空間分類，具有內在合理性。

人地關系有類型之分與強度之別。對于不同類型和強度的人地關系，應采取不同的管理調節(jié)手段來達到人地協(xié)調。人地關系十分豐富，根據(jù)主導功能可歸為生態(tài)支撐型、生產(chǎn)利用型和生活服務型三大類型。生態(tài)支撐型主要利用自然資源的生態(tài)服務和保育功能，包括水源涵養(yǎng)、防風固沙、土壤保持、生物多樣性保護和洪水調蓄等。對于生態(tài)支撐型人地關系，應重點管控人類對自然資源的改造利用程度，盡可能避免人為開發(fā)利用活動，實現(xiàn)山清水秀。生產(chǎn)利用型指人類主要利用自然資源進行農(nóng)業(yè)或工業(yè)生產(chǎn)，自然資源作為生產(chǎn)資料或者生產(chǎn)活動空間載體。對于生產(chǎn)利用型人地關系，應“地盡其用”，重點優(yōu)化改進開發(fā)利用方式，實現(xiàn)集約高效。生活服務型指人類利用自然資源滿足居住、休閑和商業(yè)等生活方面的需要。對于生活服務型人地關系，應以營造高品質生活為目標，以人為本塑造空間，實現(xiàn)“宜居適度”。人地關系強度指自然地理環(huán)境與人類活動的相互作用強度，可用人地數(shù)量比例。例如，各級各類自然保護區(qū)禁止一般性開發(fā)利用行為，其人地關系的強度很弱，而人類活動高度集聚的城市尤其是世界主要都市區(qū)、城市群，則是人地關系朂強的地區(qū)之一。

通過對海洋空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間四類空間的人地關系進行特征分析，可以看到從海洋、生態(tài)、農(nóng)業(yè)到城鎮(zhèn)，人地關系體現(xiàn)出類型差異明顯、強度由弱到強演變的特征(表2)。從這些特征著手，可對海洋空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間進行空間細分。對于海洋空間，目前形成了“海域+無居民海島”的空間管控體系，海域分為海洋保護區(qū)、保留區(qū)、特殊利用區(qū)、農(nóng)漁業(yè)區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、港口航運區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)八大一級類海洋功能區(qū)，反映出人地關系由弱到強的差異特征，建議保留既有分類方式；無居民海島可根據(jù)人地關系類型分為可利用無居民海島與保護類無居民海島。對于生態(tài)空間，可將主要發(fā)揮生態(tài)調節(jié)功能(如水源涵養(yǎng)、防風固沙、土壤保持、生物多樣性保護、洪水調蓄等) 的生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、各類禁止開發(fā)區(qū)和保護地等歸入生態(tài)保育區(qū)，該類空間原則上禁止開發(fā)建設；將公益林、防護隔離帶和生態(tài)廊道等劃入生態(tài)防護區(qū)，將郊野公園、風景名勝區(qū)、地質公園等實驗區(qū)或游憩區(qū)劃入生態(tài)游憩區(qū)，該類空間允許人類進行適度的旅游休閑活動及相應的建設，其他則歸入自然保留區(qū)。對于農(nóng)業(yè)空間，將人口密度較低、主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且開發(fā)建設行為較少的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，與人口密度較高、以生活服務為主的鄉(xiāng)村建設區(qū)分開。對于城鎮(zhèn)空間，將建設強度低的公園綠地區(qū)與集中建設的城鎮(zhèn)建設相區(qū)分。

綜上所述，研究利用人地關系特征對全域全要素進行了初步分類( 圖1)。

（二）從“城市人”空間使用需求出發(fā)，以功能混合為導向細分城鎮(zhèn)空間

城鎮(zhèn)空間是承載城市政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的朂主要空間，是人類使用功能朂全面，開發(fā)利用強度更高，面臨問題朂復雜，管控難度更大的空間要素?；谌说仃P系特征角度將城鎮(zhèn)空間分為公園綠地區(qū)及城鎮(zhèn)建設區(qū)遠遠不夠，還需結合“城市人”的空間使用需求及市縣國土空間總體規(guī)劃向下傳導的特征對城鎮(zhèn)空間進行細分。

城市是由人的聚居形成的，“人”與“居”缺一不可。梁鶴年先生提出理性的“城市人”為“一個理性選擇聚居去追求空間接觸機會的人”。道薩迪亞斯創(chuàng)立的“人居科學”對人類塑造居處的主要原則給出了較好的解釋：①更大接觸原則，追求與他人、自然環(huán)境和人工環(huán)境的更大接觸機會；②朂小氣力原則，以朂小的氣力去爭取實質的接觸或接觸機會；③恰當距離原則，以適當距離營造更優(yōu)生活空間；④優(yōu)質環(huán)境原則，秩序化地營造人與周圍環(huán)境更優(yōu)質的關系；⑤按照時間、空間、實際和能力去整合以上4個原則來組織更優(yōu)人居。這五個原則充分反映了人類在塑造居處的過程中對接觸機會的追尋，而接觸機會是通過空間安排來實現(xiàn)的。按照理性的“城市人”和人類塑造居處的主要原則，目前廣泛采用的將城鎮(zhèn)空間細分到具體建設用地的思維，將難以適應“城市人”對空間使用的需求。在過去幾十年的實踐中，機械的功能分區(qū)和單一的用地性質分類已經(jīng)引發(fā)了用地功能單一、職住分離、土地使用缺乏彈性等問題，越來越多的地方開始認識到城市多元功能有機混合的重要性，并開始了實踐探索，如建設功能立體復合的商住街區(qū)、SOHO社區(qū)和科技創(chuàng)新園等。

承上啟下的市縣國土空間總體規(guī)劃應重點突出戰(zhàn)略引領和剛性約束內容的向下傳導，將城鎮(zhèn)空間細分到單一用地性質顯得過細且不必要，會大大限制下位詳細規(guī)劃的彈性，也不利于樹立自身的權威性。因此，研究以功能混合為導向對城鎮(zhèn)空間進行細分，在市縣國土空間總體規(guī)劃層面，將城鎮(zhèn)空間分成不同主導功能區(qū)類型(圖2)，明確主導及配套功能構成及要求，具體用地性質及安排需在詳細規(guī)劃層面予以明確，既實現(xiàn)宏觀規(guī)劃內容向下傳遞，又保留下層次規(guī)劃的靈活彈性。

在功能混合思路下，可圍繞居住、工作、交通、游憩和服務等主導功能，與《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》( 以下簡稱《標準》) 銜接，通過對該標準中的用地分類進行整合，在公園綠地區(qū)外，形成生活及配套服務功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)及配套服務功能區(qū)、城鎮(zhèn)綜合服務功能區(qū)、城鎮(zhèn)交通功能區(qū)、區(qū)域交通功能區(qū)和城鎮(zhèn)公用設施功能區(qū)等，每類功能區(qū)均可與《標準》中的用地分類一一對應，包括主導用地功能及配套用地功能( 表3)。同時，處在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內、規(guī)劃建設用地邊界外的土地，可作為戰(zhàn)略儲備用地，但其功能類型不明確，需單獨分類。

（三）從“管理者”管理實施需求出發(fā)，結合事權與管控方式調校分類體系

機構改革后，由自然資源部統(tǒng)一“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責和所有國土空間用途管制職責”，原來“部門間打架”的問題得到極大化解，但“內部打架”問題依然存在。同時，市縣國土空間總體規(guī)劃向專項規(guī)劃及詳細規(guī)劃傳導也要求明確下位規(guī)劃的“規(guī)劃范圍”。有必要從“管理者”的管理實施需求出發(fā)，結合事權( 自然資源內不同部門) 與管控方式對分類體系進行調校，達到同類要素管控主體統(tǒng)一與同類要素管控方式統(tǒng)一的目的。

管控主體統(tǒng)一是指不同要素間的邊界清晰，每類要素對應一個排他的管控主體。管控方式統(tǒng)一可從資源要素使用許可制度來區(qū)分。在機構改革前，我國國土、規(guī)劃、環(huán)保、發(fā)改、林業(yè)、水利和海洋等部門都曾就各自的主管要素建立了規(guī)劃或許可制度，形成了包括建設用地領域“三證一書”、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證、林權證、草原使用權證、海域使用權證和無居民海島使用權證等在內的，覆蓋建設用地、耕地、園地、林地、牧草地、礦產(chǎn)、濕地水域、海域和無居民海島等各類國土空間的用途管制制度。研究認為，不同要素空間的使用特征和管控方式差異較大，自然資源部組建后，既有的成功有效的管控方式及思路仍會延續(xù)，可按照管控主體統(tǒng)一與管控方式統(tǒng)一的原則，對全域全要素分類進行調校。

基于上述原則，將主要發(fā)揮生態(tài)功能的生態(tài)林地與生產(chǎn)功能的經(jīng)濟林地進行區(qū)分，前者歸入生態(tài)空間( 不發(fā)放林權證)，后者歸入農(nóng)業(yè)空間( 可以發(fā)放林權證)；將主要發(fā)揮生態(tài)功能的生態(tài)草地與生產(chǎn)功能的牧草地進行區(qū)分，前者歸入生態(tài)空間( 不發(fā)放草原使用權證)，后者歸入農(nóng)業(yè)空間( 可以發(fā)放草原使用權證)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間根據(jù)不同使用方式、不同管控方式分為耕地、園地、林業(yè)生產(chǎn)用地( 商品林)、牧業(yè)生產(chǎn)用地( 牧草地) 及其他農(nóng)用地。同時，也可進一步說明城鎮(zhèn)空間中戰(zhàn)略儲備用地、公園綠地與海洋空間中無居民海島單獨分類的必要性。

綜合上述三大出發(fā)點，研究形成全域全要素的分類體系結果，對其與現(xiàn)有各大分類體系進行了比較，并梳理了全域全要素分類體系與三區(qū)三線的關系(圖3，圖4)。

建立國土空間規(guī)劃體系是國家統(tǒng)一行使所有自然資源管理職責，建設生態(tài)文明的重要舉措。本文從“人”對空間的使用行為出發(fā)，提出以人地關系為要素分類的總體原則；從“城市人”對城鎮(zhèn)空間的使用特征出發(fā)，提出以功能混合為導向細分城鎮(zhèn)空間；從“管理者”管理實施的需求出發(fā)，提出結合事權與管控方式調校分類體系的思路，既體現(xiàn)了對既有分類體系的傳承，也契合了新時期生態(tài)文明理念的要求，既有利于服務以用途管制為核心的國土空間保護開發(fā)制度，也有益于發(fā)揮市縣國土空間總體規(guī)劃承上啟下的作用。

但是，我國各市縣在生態(tài)本底、發(fā)展階段、資源稟賦、文化風俗、規(guī)劃管理、行政架構和信息化基礎等方面均存在巨大差異，這種多樣性和復雜性導致我國很難構建一個普適性的市縣國土空間總體規(guī)劃全域全要素分類體系。本文旨在為市縣層面國土空間總體規(guī)劃全域全要素分類提供一種新思考，為規(guī)劃同行提供借鑒。

內容來源：2019年24期《規(guī)劃師》雜志，全文詳見《規(guī)劃師》2019年24期《市縣國土空間總體規(guī)劃中全域全要素分類探討》。

文章轉自：規(guī)劃師雜志