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鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)村社區(qū)公共服務的錯位及其反思

愛農(nóng)者說 2018-11-27 14:46:17

鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)村社區(qū)公共服務的錯位及其反思——基于重慶市5村的調(diào)查

摘 要：作為基層治理的一項制度性革新, 農(nóng)村社區(qū)建設關乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)效果。當前, 城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展和居民的收入差距上, 更體現(xiàn)在公共服務和社會保障方面。然而, 由于長期受“城市中心主義”思想和城市社區(qū)建設邏輯的影響, 以城市為導向的農(nóng)村公共服務供給不可避免地忽視了農(nóng)村居民的實際需求和有效參與, 造成了公共服務錯位供給現(xiàn)象。基于重慶市農(nóng)村社區(qū)建設的本土實踐, 闡釋和分析了農(nóng)村社區(qū)服務供給的現(xiàn)實困境, 我們嘗試以“國家—社區(qū)—個體”的立體式視角重構農(nóng)村社區(qū)公共服務體系, 并在此基礎上反思其所面臨的不利因素。

改革開放以來, 我國經(jīng)濟社會發(fā)展在取得巨大成就的同時, 城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾也日益凸顯。盡管中央連續(xù)數(shù)年以“一號文件”的方式強調(diào)“三農(nóng)問題”的重要性, 但是并沒有從根本上改變長期以來城鄉(xiāng)二元分割治理的矛盾, 城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大, 收入倍差大多維持在2.7以上, 且超過了世界上大部分發(fā)展中國家。[1]農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的滯后在一定程度上限制了社會事業(yè)的發(fā)展。一個不爭的事實就是, 從整體上看, 當前農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和養(yǎng)老等基礎設施和公共服務方面都明顯滯后于城市。2015年, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的指導意見》 (以下簡稱《意見》) , 旨在進一步提升農(nóng)村公共服務水平, 促進城鄉(xiāng)公共服務協(xié)調(diào)發(fā)展。不可忽視的是, 當前農(nóng)村社區(qū)公共服務以城市為導向的趨勢越來越明顯, 甚至在一些農(nóng)村地區(qū)直接復制城市社區(qū)建設經(jīng)驗, 社區(qū)服務供給與農(nóng)村居民需求之間不可避免地存在著張力, 并形成了農(nóng)村社區(qū)建設面臨的一項挑戰(zhàn)。

一、錯位供給:農(nóng)村社區(qū)公共服務中的城市導向

自改革開放以來, 我國城市始終扮演著十分重要的角色。20世紀90年代以來, 在“單位制”逐漸退出歷史舞臺之后, 社區(qū)成為“國家—單位—個人”這一縱向社會控制體系退出之后的替代性基層治理單元。[2]在以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略影響下, [3]城市社區(qū)得到快速發(fā)展, 并憑借其資源優(yōu)勢為居民提供了比較良好的公共服務和社會保障。相比較而言, 農(nóng)村在頂層設計中長期處于服務城市發(fā)展的邊緣位置, 并被排斥在主流制度設計之外, 產(chǎn)業(yè)結構單一, 居住人口遞減, (1) 基層治理體制缺乏活力。此外, 以“分稅制”為代表的全面改革進一步削弱了基層政府向農(nóng)村公共服務投資的意愿和能力, 特別是農(nóng)村稅費取消后, 基層政府與農(nóng)民、農(nóng)村的關聯(lián)紐帶進一步被消解, 農(nóng)村演化成為與城市截然不同的社會地域形態(tài)?？梢哉f, 當前城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展和居民收入的差距上, 更體現(xiàn)在公共服務和社會保障方面。農(nóng)村與城市的差異在本質(zhì)上不僅僅是兩個發(fā)展階段的區(qū)別, 更是兩種文明 (農(nóng)業(yè)文明與工業(yè)文明) 、兩種社會 (傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會) 的差距。毫不夸張地說, 城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡已經(jīng)成為制約我國發(fā)展的更大瓶頸。[4]因此, 推進農(nóng)村社區(qū)建設, 從“社區(qū)城市”逐步推廣到“社區(qū)農(nóng)村”進而實現(xiàn)“社區(qū)中國”[5]成為國家創(chuàng)新基層治理, 完善農(nóng)村基本制度, 推進城鄉(xiāng)公共服務和社會保障協(xié)調(diào)發(fā)展的又一戰(zhàn)略。不言而喻, 農(nóng)村社區(qū)公共服務體系是農(nóng)村社區(qū)建設的重要組成部分, 具有十分重要的意義, 甚至不少農(nóng)村直接將提升公共服務水平和質(zhì)量等同于推進社區(qū)建設。[6]

19世紀末期, 德國、法國和英國等國家將公共服務納入到學術研究范疇。福利經(jīng)濟學、凱恩斯主義和福利社會主義等理論共同為現(xiàn)代西方公共服務理論奠定基礎。[7]從一般意義上來講, 公共服務供給是公共服務的核心問題, [8]而公共服務需求管理是服務供給的前提和基礎, 兩者的有效銜接和總體平衡構成了社區(qū)公共服務體系建設的重要環(huán)節(jié)。[9]109可以說, 公共需求、公共選擇和公共服務供給之間的關聯(lián)構成了現(xiàn)代社區(qū)公共服務的閉合循環(huán)圈。但是, 馬斯洛指出, 人的需求 (Need) 和階梯一樣, 從生理、安全、社會和歸屬到自我實現(xiàn), 是一個由低到高、逐層遞升的過程, [10]也是受內(nèi)部自發(fā)與外部影響相互作用的結果。按照馬斯洛的解釋, 需求本身涉及心理、文化、社會、政治、宗教等多個復雜維度, [11]因此難以給予明確的界定。[12]尤其是在公眾服務需求日趨多元化、多樣化、多層次的今天, 不同階層、文化、利益的群體對公共服務的偏好均有所不同, 因此, 對公共需求進行管理不僅是一項必要程序, 而且也賦予服務內(nèi)容和服務方式現(xiàn)代意義。在當下的農(nóng)村, 盡管從整體上看, 大部分農(nóng)民仍以農(nóng)業(yè)作為主要收入來源, 且收入水平相對偏低, 但是農(nóng)民的內(nèi)涵卻開始發(fā)生實質(zhì)性變化, 即不再是傳統(tǒng)意義上被束縛在土地上的消極身份, 而是具有自主精神和流動能力的現(xiàn)代個體。特別是在較發(fā)達的農(nóng)村, 產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、福利平等化、行為個體化等促使農(nóng)民的符號意義發(fā)生重大轉型, 農(nóng)民日漸脫離了鄉(xiāng)土社會賦予的傳統(tǒng)意義, [13]32其服務需求也隨之發(fā)生變化, 如何對發(fā)展中碎片化的需求進行整合是農(nóng)村社區(qū)精細化公共服務建設不得不面臨的考驗。從這個角度來說, 公共服務供給必須在動態(tài)中調(diào)整以適應日益變化發(fā)展的服務需求、范圍和對象。

反觀我國農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實狀況, 學術界長期存在著兩種基本的公共服務實踐取向:一種是“城市統(tǒng)籌農(nóng)村”論, 另一種是“農(nóng)村特色發(fā)展”論?！俺鞘薪y(tǒng)籌農(nóng)村”論者認為農(nóng)村社區(qū)建設在某種程度上應該受“城市中心主義”思想和城市社區(qū)發(fā)展邏輯的影響, 在制度設計和組織架構方面基本上沿襲城市社區(qū)建設的可行路徑和基本經(jīng)驗, 逐步將農(nóng)村社區(qū)改造成與城市相當?shù)纳罟餐w。而“農(nóng)村特色發(fā)展”論者認為, 農(nóng)村社區(qū)不應模仿城市發(fā)展經(jīng)驗, 強調(diào)農(nóng)村需從本土的實際出發(fā), 重構農(nóng)村社區(qū)發(fā)展之路, 形成與城市社區(qū)不同的現(xiàn)代化圖景。兩種截然不同的農(nóng)村社區(qū)實踐取向深刻影響著農(nóng)村社區(qū)公共服務供給的策略選擇。就當前的農(nóng)村社區(qū)建設來看, “城市統(tǒng)籌農(nóng)村”論具有相對優(yōu)勢, 并被大部分農(nóng)村社區(qū)實踐所接受。有相關數(shù)據(jù)表明, 中國每年有7 000多個農(nóng)村在消失, 平均每天都有20多個農(nóng)村在消失, 農(nóng)村社區(qū)正在城市化的浪潮中面臨著轉型風險。 (1) 一般來說, 向社會成員提供均等的公共服務被視作現(xiàn)代政府的基本職責。[14]有學者甚至指出, 現(xiàn)代公共服務與社會團結不可分割, 政府是控制和調(diào)節(jié)公共服務的重要變量。[15]雖然有許多學者對此持不同看法, [16]認為政府、市場和社會在社區(qū)公共服務中具有差別化的功能定位。 (1) 這是因為公共服務內(nèi)容的復雜性和多維性客觀上形成了供給主體的選擇性分配。我國農(nóng)村社區(qū)建設是在中央政府的統(tǒng)籌安排下分層次、分階段推進的, 國家基于“權利功利主義”和總體利益更大化的需要, 憑借其資源優(yōu)勢和動員能力, 在農(nóng)村基層組織框架的基礎上, 以自上而下的方式向農(nóng)村輸入社區(qū)的基本內(nèi)容, 更新農(nóng)村治理方式, 以彌補傳統(tǒng)公共服務落后的缺陷。一方面, 國家以城市社區(qū)為導向, 促進城鄉(xiāng)公共服務均等化, 有效地改善了農(nóng)村地區(qū)基礎設施和生活環(huán)境, 提升了農(nóng)民的農(nóng)村生活體驗;另一方面, 這樣一種單線條的社區(qū)建設方式不可避免地將城市居民的生活需求直接灌輸給農(nóng)民, 從而忽視了農(nóng)民的有效參與和實際訴求, 在一定程度上造成了發(fā)展的路徑依賴和公共服務的錯位供給, 形成了當前農(nóng)村社區(qū)建設的一個基本特征。主要表現(xiàn)在:服務主體與服務范圍錯位、服務內(nèi)容與服務需求錯位以及服務方式與服務對象錯位。

長期以來, “農(nóng)村城市化”“農(nóng)民市民化”“農(nóng)業(yè)工業(yè)化”等帶有明顯城市中心主義的價值預設深刻地影響著中國農(nóng)村的變遷軌跡和發(fā)展路徑, 同時也將農(nóng)村社區(qū)公共服務納入到了城市發(fā)展的邏輯序列中來加以考量, 農(nóng)村居民亟需的服務卻無法得到滿足, 從而使農(nóng)村社區(qū)建設與鄉(xiāng)村風土人情出現(xiàn)了不同程度的偏離。更為重要的是, 以城市為價值導向的公共服務的錯位供給不僅沒有提升農(nóng)村公共服務與社會保障的整體水平和質(zhì)量, 反而為農(nóng)村社區(qū)營造帶來了諸多不利因素。重慶市作為我國中西部地區(qū)******的直轄市和國家中心城市, 集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)于一體, 城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距較大, 呈現(xiàn)出比較典型的城鄉(xiāng)二元社會結構樣態(tài)?；诖? 筆者在對重慶市5個農(nóng)村社區(qū)實地調(diào)查基礎上, 分析當前農(nóng)村社區(qū)建設中公共服務供給錯位的現(xiàn)實困境及其影響。 (2) 這不僅有助于我們更好地從宏觀上把脈農(nóng)村社區(qū)建設的總體狀況, 而且能夠從公共服務的視角審視當前城鄉(xiāng)關系內(nèi)在張力。

二、農(nóng)村社區(qū)公共服務錯位供給的現(xiàn)實表征及困境

作為社區(qū)建設的一項根本宗旨, 提升農(nóng)村社區(qū)公共服務水平和質(zhì)量被視為改善社區(qū)治理和增進農(nóng)村居民生活福祉的重要手段。20世紀以來, 國家政權對鄉(xiāng)村建設的策略實施經(jīng)歷了從“全面介入”到“抽離”[17]再到“適度干預”的循環(huán)過程。然而, 農(nóng)村發(fā)展的累積性矛盾和農(nóng)民的現(xiàn)實需求在呼喚補齊公共服務短板的同時, 既吸納也排斥了制度安排下的社區(qū)公共服務運作模式。一方面, 以整治農(nóng)村村容村貌為主要內(nèi)容的基礎性公共服務改善了居民的居住環(huán)境, 有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展;另一方面, 各地農(nóng)村發(fā)展型公共服務水平參差不齊, 其供給主體、內(nèi)容和形式同居民的日常實踐存在部分偏差。農(nóng)村社區(qū)從建設伊始, 就被嵌入到城市與鄉(xiāng)村、現(xiàn)代與傳統(tǒng)、國家與社會等多種二元化矛盾之中。社區(qū)在復雜多變的二元相互作用力下, 構成了農(nóng)村同城市、國家乃至現(xiàn)代性關聯(lián)的一個十分重要的機制和紐帶。社區(qū)建設的種種“下沉式”措施, 特別是公共服務的錯位供給給農(nóng)村社區(qū)帶來的現(xiàn)實性困境, 主要表現(xiàn)在以下方面。

首先, 從服務主體的角度看, 農(nóng)村社區(qū)單向度的公共服務供給致使服務類型單一且缺乏發(fā)展型公共服務。如果從我國城市社區(qū)建設的歷程來看, 其先后經(jīng)歷了從“社區(qū)服務”到“社會管理”, 再到“社區(qū)治理”三個不同階段。[18]當前, 社區(qū)治理已經(jīng)構成社區(qū)政治話語體系的主要方面。而治理理論和新公共服務理論重要的共同指向之一在于探討政府、企業(yè)組織、第三方 (社會組織) 等主體參與公共服務的必要性及途徑, 并關注其在生產(chǎn)公共產(chǎn)品中的平衡關系。[19]102就目前而言, 我國城市社區(qū)秉承“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理原則。盡管從宏觀上看, 黨政組織仍然在社區(qū)治理中占據(jù)******優(yōu)勢, 但不可忽視的是城市社區(qū)正在形成多元主體協(xié)同參與的治理格局。反觀農(nóng)村現(xiàn)狀, 則在地域上呈現(xiàn)出斷裂式分布特征, 東、中、西部農(nóng)村發(fā)展差距十分明顯。雖然國家權力沒有以政府職能部門的方式延伸至朂基層的鄉(xiāng)村社會, 但是作為基層群眾性自治組織的村委會事實上卻承擔了部分行政管理職能, 進而吸納、管控和服務農(nóng)村社會。尤其是項目制作成為公共服務供給的主要策略, 強化了國家在農(nóng)村社會治理中的角色正當性, 并將公共權力滲透到農(nóng)村基層, 國家主導型特征更為明顯。此外, 由于自身因素的影響, 農(nóng)民還不具備完善的公共理性, 對待外界事務往往缺乏較為明確的判斷標準, 這也制約著農(nóng)村社會的充分發(fā)展。

從LH村的經(jīng)驗來看, 一位愿意接受訪談的村委干部介紹說:“目前, 農(nóng)村還處于脫貧攻堅階段, 壯大集體經(jīng)濟、引導居民共同富裕是各項工作的重中之重, 而農(nóng)村社區(qū)建設主要是根據(jù)上級指示安排, 依托特色產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展。因此, 整村目前還沒有專業(yè)服務型社會組織, 專業(yè)社工也只有1名。所以, 社區(qū)建設的力量還比較單一?！?(LH-007) (1) 不少村委會干部和居民直接將農(nóng)村社區(qū)建設簡化為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟, 提高農(nóng)民收入和改善農(nóng)村基礎設施, 對于專業(yè)化服務不甚了解, 凸顯出欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設的特點。可以說, 由政府和村集體共同承擔的公共服務主要集中在農(nóng)村基礎設施建設和“托底性”公共服務, 比如:硬化村組公路, 安裝路燈, 改水、改廁、改廚以及修建垃圾站等方面。服務供給主體不均衡性, 沒有反映出圍繞公共服務產(chǎn)生的政府與企業(yè)、社會組織、居民等之間的服務“主體間性”, [19]102進而導致服務“碎片化”, 使得具有“韌性”和更專業(yè)化的發(fā)展型以及涉及精神文化方面的公共服務在農(nóng)村社區(qū)中還相對匱乏。

其次, 從服務內(nèi)容的角度看, 以城市社區(qū)為導向的農(nóng)村公共服務內(nèi)容比較容易造成資源的閑置和浪費。服務內(nèi)容選擇是公共服務體系的重要組成部分, 影響著服務資源的使用效率。然而, 在農(nóng)村社區(qū)建設的實踐中, 普遍欠缺對農(nóng)村居民公共服務需求調(diào)查、需求整合、需求傳遞和需求吸納的管理能力。[9]110在當前“實施城鄉(xiāng)公共服務均等化”的主流話語支配下, 農(nóng)村社區(qū)為了盡快縮小與城市社區(qū)之間的差距, 其實踐模式基本是將城市社區(qū)作為參照對象, 盡可能同城市社區(qū)配置相同或相近的服務內(nèi)容。但這也在一定范圍內(nèi)忽視了農(nóng)村居民的實際接受意愿, 使農(nóng)民需求與社區(qū)服務供給出現(xiàn)了部分脫節(jié), 從而導致社區(qū)功能與形式的分離[20]以及空間之間的錯位搭配。[21]

在筆者調(diào)查的重慶市HLQ村和ZWJ村, 已經(jīng)按照城市社區(qū)標準, 配置了文體活動中心, 內(nèi)有閱讀室、健身場所、展覽室等公共服務設施;但是大部分居民對這些服務設施并沒有很大興趣?！拔覀兌际寝r(nóng)民, 在田地里工作一天, 已經(jīng)非常累了, 哪有工夫再去健身運動, 這點時間還不如在家里好好睡覺, 看會兒電視……那些東西就是做給別人看的, 平時也沒有人會去真正使用?！?(HLQ-003) 此外, 對于文體活動中心其他服務項目, 不少農(nóng)民均表示不愿意去使用。ZWJ村的情況亦是如此, :“很多東西都不實在, 我倒是覺得還不如多建幾個麻將室有用, 我們平時沒事朂喜歡的就是打麻將, 誰會去圖書室里看書啊?而且圖書室里的書目更新速度很慢, 我們認識的字也不多, 沒有實際意義。” (ZWJ-005) 從HLQ村和ZWG村的情況來看, 農(nóng)村居民對社區(qū)公共服務項目保持了較強的排斥性。從農(nóng)村居民的角度來看, 盡管社區(qū)建設帶來了公共服務設施的整體升級, 但是不少服務并沒有很好地與居民需求相吻合, 國家治理術與農(nóng)民日常生活秩序產(chǎn)生了沖突。

朂后, 從服務方式的角度看, 以市民為參照標準的農(nóng)村公共服務供給忽視了農(nóng)民的綜合素質(zhì), 從而導致社區(qū)參與度偏低, 有效治理不足等問題。供給方式直接影響著服務內(nèi)容的實現(xiàn)效果, 兩者構成了公共服務的“一體兩面”。一般情況下, 服務方式需同目標受眾的實際狀況 (包括職業(yè)、民族、風俗習慣、文化水平等因素) 相吻合, 才有可能更大限度地發(fā)揮服務資源優(yōu)勢。相對而言, 農(nóng)村居民在文化水平、服務意識、信息觀念等方面都明顯滯后于城市居民, 在以市民為標準的農(nóng)村公共服務體系中, 倘若缺乏有針對性和指導性的服務手段, 則會造成公共服務的“水土不服”或“消化不良”, 并限制農(nóng)村公共服務的使用率。從筆者在DJ村的調(diào)查情況來看, 社區(qū)為了方便居民線上辦事, “村務信息管理平臺”和“DJ微云”以及手機終端平臺等“互聯(lián)網(wǎng)+”服務相繼上線, 以適應信息化社區(qū)發(fā)展的趨勢。但是社區(qū)信息化改造和服務水平的升級并沒有相應的軟件配備以及使用流程上的服務, 一些年紀偏大且文化水平偏低的農(nóng)村居民, 仍然無法很好地利用社區(qū)建設所帶來的信息資源及其帶來的便利?？梢哉f, DJ村實施的信息化社區(qū)建設并未相應地提升社區(qū)整體智慧化水平, 信息化服務平臺基本成為“懸空”式政績工程。“村里和我一樣沒讀過書的人有很多, 見識也少, 只能認識幾個簡單的字。我雖然使用手機, 但是只會用一點比較粗淺的功能, 那些復雜的功能還是不會用的。村里開設了各種網(wǎng)上服務, 但是對于我們這樣年紀偏大, 眼睛又不好的人來說, 操作起來還是有些困難, 沒有多少人真正會去使用, 有事情還是要去村委會找他們 (指村委會有關干部) 。” (DJ-002) 可見, 當前農(nóng)村社區(qū)以自上而下的動員方式迅捷地去彌補農(nóng)村社區(qū)公共服務的部分缺陷, 盡管不少公共服務貼合了居民的生活需求, 但是現(xiàn)代公共服務供給方式與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化之間的張力卻導致了社區(qū)居民的低度參與。

總體而言, 以城市為導向的農(nóng)村社區(qū)公共服務供給在服務主體、服務內(nèi)容以及服務形式等方面都面臨著不同層次的質(zhì)量和效率困境。根據(jù)筆者對重慶市較為偏遠的5個農(nóng)村社區(qū)建設的調(diào)查可以看出, 傳統(tǒng)型村落幾乎較好地保留了鄉(xiāng)土文化的滲透能力, 并表現(xiàn)出一定的穩(wěn)定性。其不僅僅嵌入到農(nóng)民對于公共服務需求的選擇過程中, 更重要的是影響著農(nóng)村公共服務供給結構的重塑與農(nóng)村社區(qū)治理架構的現(xiàn)代轉型。由此看來, 農(nóng)村社區(qū)公共服務供給關鍵在于如何能夠在農(nóng)民日常生活世界中產(chǎn)生意義。

三、立體式供給:在鄉(xiāng)村振興中重構農(nóng)村社區(qū)公共服務體系

公共服務社區(qū)化是當代國家治理的普遍現(xiàn)實選擇, 其背后隱藏著供給結構和需求結構之間的動態(tài)矛盾。[22]作為基層社會再組織的制度化措施, 社區(qū)建設被視為提升農(nóng)村公共服務的支撐工具, 同時也暗示了鄉(xiāng)村振興和社會轉型為基層社會帶來的基于自組織的公共性和集體性的可能。[23]108如果從新公共服務理論的視角看, 政府常常會追求公共服務供給的經(jīng)濟、效率和效能, 通過私人化、市場與政府之間的合作, 強化公共服務/產(chǎn)品的效度。然而, 在以城市為導向的農(nóng)村社區(qū)建設實踐過程中, 公共服務的錯位供給面臨著多向度的有效性難題, 也使農(nóng)村社區(qū)建設遭遇到不同程度的信任危機和效能危機。那么, 立足于鄉(xiāng)村自身的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施, 對于逐步擺脫“模仿”城市社區(qū)建設的經(jīng)驗, 重構農(nóng)村社區(qū)公共服務的基本價值導向具有重要意義。

從國家層面來看, 中國的社會轉型, 是一個以總體性國家為起點, 孕育市場、釋放社會的過程, 截然不同于西方社會培育的基本經(jīng)驗。[24]在我國, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下的農(nóng)村社區(qū)建設不是國家之外的工程, 而是被納入到國家總體目標和社會治理現(xiàn)代化的規(guī)劃之中。國家在農(nóng)村社區(qū)建設中始終扮演著重要角色, 集中體現(xiàn)為“看得見”與“看不見”兩個方面。 (1) 國家既在宏觀上對農(nóng)村社區(qū)進行總體把脈, 也在微觀上配置農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)代化結構轉型的資源。農(nóng)村社區(qū)公共服務再生產(chǎn)刻畫出了基層權力空間的國家意志 (突出表現(xiàn)在社區(qū)服務結構、服務內(nèi)容、服務手段等方面) , 并呈現(xiàn)出與國家策略息息相關的特征。特別是農(nóng)村稅費改革以后, 農(nóng)村公共服務經(jīng)歷了國家以制度內(nèi)供給方式強制取代了制度外供給的過程, [25]國家對于農(nóng)村的基礎設施的持續(xù)投入, 大大改善了農(nóng)村社會的生活圖景。鑒于此, 無論是作為頂層設計的中央政府, 還是實際操作的基層政府都需要逐步掙脫“城市優(yōu)先”的傳統(tǒng)思維, 將“城鄉(xiāng)分離”置于“城鄉(xiāng)連續(xù)體”之中, 形成具有農(nóng)村特色的社區(qū)規(guī)劃和資源配置體系。

從社區(qū)層面來看, 作為“命名政治” (1) 的一項產(chǎn)物, “社區(qū)制”成為“自然村落制”“社隊制”“村組制”之后農(nóng)村治理體制創(chuàng)新的一項嘗試。農(nóng)村社區(qū)建設和公共服務的供給首先需要立足于對農(nóng)民日常需求的充分、精準、翔實調(diào)查, 進而實現(xiàn)調(diào)查信息的篩選、分析與整合, 并經(jīng)過決策方和供給方醞釀、研究, 朂終轉化為具體的實施項目。[9]114這一必要程序構成了農(nóng)村“差別化”公共服務管理的一般式樣態(tài)。其意義不僅在于讓服務供給方、決策方與需求方實現(xiàn)有效的關聯(lián)與互動, 更重要的是將農(nóng)村居民自主性置于社區(qū)建設的重要地位, 使社區(qū)資源按照扁平化、網(wǎng)絡化、分散化權力機制向下分配, 生產(chǎn)出更符合農(nóng)村居民需求的組合式服務產(chǎn)品。此外, 社區(qū)還需要培育和壯大專業(yè)社區(qū)工作者隊伍和社區(qū)社會組織, 融合社區(qū)、社會組織和社會工作者之間的功能, 型塑現(xiàn)代社區(qū)治理的網(wǎng)絡型結構力量, 由“技術化”服務轉化為“價值化”服務, 以適應多樣化、多層次人口的實踐需要。其特點在于立足于微觀視角, 肯定個體作為主體的存在意義, 以復合化的服務方式針對特定人口采取服務策略, 彌合統(tǒng)一化、標準化供給與居民差異化能力之間的鴻溝。

從個體層面來看, 提升農(nóng)民自我服務的意識, 為農(nóng)民增能賦權, 促進農(nóng)民轉型是農(nóng)村社區(qū)公共服務建設的應有之義。盡管學術界對于農(nóng)民轉型的理解和闡釋莫衷一是, 但是不同的解釋視角之間存在著某些共同的因素:職業(yè)適應能力、政治能力以及社會參與能力。農(nóng)民轉型不僅僅是其職業(yè)和身份的轉變, 也是他們社會文化屬性與角色內(nèi)涵的轉型過程, 更是他們各種社會關系的重構過程以及對新的社區(qū)生活的再適應過程。在本質(zhì)上, 社區(qū)參與既是權力的再分配過程, 同時也是賦權于農(nóng)民的過程。在農(nóng)村社區(qū)公共服務實踐中, 不僅要使“制度—技術”逐步得到夯實, 更要從作為具有主體性的“農(nóng)民”的意義上增能 (知識水平、人際關系、服務技能等) , 使其成為服務的有效“生產(chǎn)源”:一方面, 從個體出發(fā), 在微觀上重塑農(nóng)民的主體意識, 增加農(nóng)民人力資本, 提高行為選擇能力, 協(xié)助其克服自身服務障礙, 在社區(qū)公共服務與個體生活世界之間搭建關聯(lián)渠道, 提升農(nóng)民自我服務能力;另一方面, 從群體出發(fā), 編織具有包容性的、開放的社區(qū)網(wǎng)絡, 即通過小組工作, 搭建社區(qū)小組, 發(fā)揮其互助、互惠、共享的功能, 增進社區(qū)公共性和服務的自主性。同時, 作為群體中的成員, 不斷調(diào)整自我邊界的開放機制, 平衡自我服務與群體關系服務之間的關系, 逐漸從由外向內(nèi)的給予性服務轉向由內(nèi)向外的內(nèi)生性服務。

圖1 農(nóng)村社區(qū)公共服務體系供給

綜合來看, 農(nóng)村社區(qū)服務是一項以農(nóng)村居民為服務對象的系統(tǒng)性、全方位、立體式工程, 包含了“國家—社區(qū)”“國家—個體”“社區(qū)—個體”“個體—個體”等多重關系, 既要在宏觀層面上融入農(nóng)村社區(qū)建設的總體規(guī)劃當中, (1) 又要在中觀層面將服務內(nèi)容限定在農(nóng)村特色空間范圍內(nèi), 更要在微觀層面重視農(nóng)村社區(qū)居民的特殊性, 警惕因資源、權力的不對等對弱勢群體造成的社會排斥, [23]108以建構更具包容性、開放性、共享性的農(nóng)村社區(qū)公共服務體系。

四、總結與討論:農(nóng)村社區(qū)公共服務的反思及未來走向

作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和社區(qū)治理的一項重要內(nèi)容, 公共服務不僅涉及國家—社會—個體關系的重構, 而且也關系到村落共同體的增能與延續(xù)等問題。然而, 在城市社區(qū)建設邏輯的支配下, 農(nóng)村社區(qū)面臨著一系列的主體性和內(nèi)生性發(fā)展難題。因此, 農(nóng)村社區(qū)公共服務體系重構既要納入現(xiàn)代化的發(fā)展時序之中, 也要對農(nóng)村現(xiàn)實發(fā)展再定位。需要指出的是, 推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 重構農(nóng)村社區(qū)公共服務體系仍然存在諸多值得反思的不利因素:

其一, 盡管多元主體協(xié)同供給已經(jīng)成為當前社區(qū)公共服務供給方式的普遍共識, 但是不可忽視的是, 組合式協(xié)作化服務供給也在某種意義上容易造成主體之間的相互侵蝕, 權責不明。[26]公共利益的更大化無疑是公共服務的******目標。不得不承認, 多元主體合作式供給對于現(xiàn)代社區(qū)公共服務發(fā)揮著極其重要的作用, 能夠有效地改善公共服務整體水平。但同時也必須看到, 服務主體在“共生、共擔、共享”的運作機理下, 其權責邊界容易面臨相互滲透和傾軋的風險。主要表現(xiàn)在:一方面, 在農(nóng)村社會組織發(fā)展不夠成熟的背景下, 政府購買公共服務的方式比較容易使社會組織過于依賴政府資金而缺乏自主性和獨立性, 不僅無法培育出具有社會性的第三部門, 反而以一種比較隱蔽的方式強化了國家對于第三部門以及農(nóng)村公共服務控制的正當性, 削弱了社會成長的基礎動力;[27]另一方面, 組合式公共服務供給可能容易產(chǎn)生互相爭利的行為, 即能夠帶來較多利益的公共服務, 各個部門都爭先恐后搶奪, 而只能帶來較少或者沒有利益的公共服務, 則無人問津、相互扯皮、互相推諉, 影響了農(nóng)村公共服務的供給質(zhì)量和效率。因此, 在一定意義上, 多元主體協(xié)同參與的組合式公共服務必須明確主體之間的權責關系, 規(guī)范服務供給范圍。

其二, 農(nóng)村文化的封閉性、保守性和被動性嚴重影響了農(nóng)村社區(qū)公共理性的發(fā)展以及居民的社區(qū)參與意愿。與城市文化有所不同, 農(nóng)村文化受傳統(tǒng)文化影響更大, 加之農(nóng)村各種主客觀現(xiàn)實因素的影響, 存在著與現(xiàn)代文化之間較為明顯的排斥性。其中, 封閉性、保守性和被動性構成了農(nóng)村文化消極方面的主要面向。比如:封閉性導致農(nóng)民容易盲目排外、自我封閉, 不愿主動接受新生事物;農(nóng)村文化的保守性容易導致農(nóng)民缺乏創(chuàng)新精神, 墨守成規(guī)、因循守舊;農(nóng)村文化的被動型容易讓農(nóng)民安于現(xiàn)狀, 消極對待社區(qū)公共事務。[28]同時也應該看到, 處在轉型期的農(nóng)村文化并非是鐵板一塊, 而是在國家、城市以及地域共同體力量的角逐下, 逐漸形成了封閉與開放、保守與革新、被動與主動等矛盾并存的農(nóng)村文化共存體。[29]盡管在某種意義上, 這套極具特色的農(nóng)村文化在調(diào)節(jié)農(nóng)村居民行為、實現(xiàn)自我“精神慰藉”等方面發(fā)揮了不可替代的作用, 但是, 依然要看到農(nóng)村文化對現(xiàn)代文明的抗拒在當前農(nóng)村社區(qū)治理以及公共服務方面的消極作用日漸顯現(xiàn), 其不僅抑制了現(xiàn)代性對于農(nóng)村社區(qū)變革的功能, 引致農(nóng)村公共理性發(fā)展遲緩, 而且妨礙農(nóng)民社區(qū)參與的動力生成, 弱化了民主激勵的適度注入, [30]從而加劇了農(nóng)村公共服務供需失衡的狀況。

其三, 伴隨農(nóng)村人口流動加快, 農(nóng)村社區(qū)開始從地域性社區(qū)向流動性社區(qū)轉型, 進而增加農(nóng)村社區(qū)服務需求調(diào)查和管理的難度。在當前社會轉型的背景下, 不僅城市社會結構發(fā)生了劇烈的變化, 而且傳統(tǒng)的農(nóng)村社會結構也受到來自方方面面的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在:一方面, 農(nóng)村流動人口增多的后果之一就是農(nóng)村居住空間的不確定性增大, 以至于在一些地區(qū)出現(xiàn)了城中村、空心村、新市村等新型村落。[13]29傳統(tǒng)“農(nóng)村—農(nóng)業(yè)—農(nóng)民”這一關聯(lián)體系正在被全球化、工業(yè)化、現(xiàn)代化等力量逐步淡化和解構, 進而導致居民需求的不穩(wěn)定和不確定。另一方面, 居住人口不確定性增大的同時, “常住居民與流動人口”“老年群體與青壯年群體”“底層群體與中上層群體”等多重二元結構型構了農(nóng)村社會的分裂樣態(tài), 致使農(nóng)村居民利益訴求更加復雜、流變, 價值觀更加碎片化。可以說, 流動性社區(qū)的到來增加了農(nóng)村公共服務需求調(diào)查和管控以及公共服務供給的難度。

當前, 農(nóng)村社會風貌、鄉(xiāng)土人情和社會結構均發(fā)生了深刻變化, 農(nóng)民的利益訴求以及服務需求的多樣性和復雜性是推進農(nóng)村社區(qū)建設、提升公共服務供給質(zhì)量的基本立足點。也就是說, 農(nóng)村社區(qū)建設不能也不應該站在城市主體性的視角, 而忽視了農(nóng)村社區(qū)建設的地域性特征和特殊社會環(huán)境, 朂終使農(nóng)村淪為城市社區(qū)的翻版。城鄉(xiāng)公共服務均等化絕不意味著農(nóng)村社區(qū)先驗式的被賦予與城市社區(qū)類似的普遍性意義以及公共服務建設的城市經(jīng)驗。當然, 這也并不意味著農(nóng)村社區(qū)對于城市社區(qū)經(jīng)驗的完全排斥, 即農(nóng)村社區(qū)公共服務既不能照搬城市社區(qū)的運作邏輯, 也不能完全依托農(nóng)村的地域性特征, 而是在平衡兩者關系的基礎上, 在現(xiàn)代化的時空中尋找自己的坐標。

總之, 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中, 農(nóng)村社區(qū)建設和公共服務發(fā)展猶如一對孿生姐妹, 兩者相互依存, 相互作用, 相互影響。社區(qū)是公共服務提升的載體, 公共服務既是社區(qū)建設的核心內(nèi)容之一, 也是農(nóng)村社區(qū)建設成敗的朂重要評判標準之一, 更是農(nóng)村居民與社區(qū)關聯(lián)的紐帶之一。就目前來看, 我國農(nóng)村社區(qū)公共服務建設還處于剛剛起步階段, 面臨著一系列兩難抉擇和現(xiàn)實拷問。比如:公共服務供給是重效率還是重公平;是以需求為本還是以優(yōu)勢為本;[31]是優(yōu)先發(fā)展硬件設施還是以軟件建設為先導, 是推進標準化服務模式還是重構多樣化服務模式等等。[32]諸如此類問題都困擾著農(nóng)村社區(qū)公共服務的建設。特別是在個體化社會到來的時代, [33]農(nóng)村社區(qū)人口更新速度更快, 組織化程度更低, 公共服務如何以更加包容的姿態(tài)統(tǒng)合社區(qū)居民多變性和異質(zhì)性需求, 邁向精細化服務供給, 是農(nóng)村社區(qū)公共服務不得不面臨的一項重大課題。

作者：文軍 吳曉凱

來源：上海大學學報(社會科學版)2018年06期