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5月5日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》公開發(fā)布，提出以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置。以城市群為主體形態(tài)促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)中小城市人口承載力和吸引力。

1個(gè)月前，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》指出，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，立足資源環(huán)境承載能力，推動(dòng)城市群和都市圈健康發(fā)展，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。

在新一輪城市化進(jìn)程中，都市圈與城市群高頻出現(xiàn)，逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。

人財(cái)兼收 城市群構(gòu)建發(fā)展新版圖

2006年3月，“十一五”規(guī)劃綱要中提及“城市群”概念，這是“城市群”概念******在國(guó)家層面文件中被提及；2015年12月，時(shí)隔37年再次召開的中央城市工作會(huì)議，對(duì)城市群發(fā)展規(guī)劃作了重點(diǎn)部署；“十三五”規(guī)劃綱要指出，“加快城市群建設(shè)發(fā)展”，提及的城市群共有19個(gè)。

“黨的十九大后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被提到了新的戰(zhàn)略高度，而城市群的發(fā)展，則可以破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難題。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳耀表示。

2018年11月18日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群等城市群推動(dòng)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展。

據(jù)環(huán)球網(wǎng)報(bào)道，目前，我國(guó)提出的19個(gè)城市群規(guī)劃已基本編制完成，其中跨省城市群規(guī)劃均已出臺(tái)并實(shí)施。在相關(guān)政策指引下，我國(guó)城市群都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展彰顯了特有的活力。

根據(jù)中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)日前發(fā)布的《中國(guó)城市群一體化報(bào)告》，2006年至2015年，報(bào)告選取的12個(gè)城市群占全國(guó)GDP的比重從70.56%上升至82.03%，年均增長(zhǎng)超過1個(gè)百分點(diǎn)。其中，長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角3大城市群的經(jīng)濟(jì)份額超過40%。

在人口層面，上述城市群占總?cè)丝诘谋戎貜?1.12%上升至63.07%，增加1.95個(gè)百分點(diǎn)。人口集中主要發(fā)生在長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角3大城市群，同期增長(zhǎng)2.54%。

“城市化的本質(zhì)就是產(chǎn)業(yè)的人口向城市空間的高度集聚，集聚之后帶來規(guī)模效應(yīng)。在過去一段時(shí)間內(nèi)，世界范圍內(nèi)人口和資源要素向中心城市集聚的現(xiàn)象愈發(fā)凸顯，經(jīng)濟(jì)和人口的著力點(diǎn)已經(jīng)主要集中在沿海、首都及行政中心的城市、大城市和超大城市?！眹?guó)家發(fā)展改革委員會(huì)城市中心總工程師、國(guó)土產(chǎn)業(yè)交通規(guī)劃院院長(zhǎng)張國(guó)華向記者表示，20世紀(jì)50年代，全球僅有紐約和東京兩座人口超過1000萬的超大城市，現(xiàn)在全球超大城市數(shù)量已經(jīng)超過29座，這些城市集中全球近5%的人口并創(chuàng)造了全球近20%的經(jīng)濟(jì)體量。隨著互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施支撐下的全球供應(yīng)鏈體系不斷完善，線上、線下、實(shí)體、虛擬融合形成無界社區(qū)，企業(yè)的影響力不斷擴(kuò)大，未來由國(guó)家或者地區(qū)主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)合作逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘袨橹鲗?dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)合作。

城市聚力 協(xié)同發(fā)展要破“墻”

中國(guó)在經(jīng)歷了人類歷史上更大規(guī)模的城市化進(jìn)程后，區(qū)域核心城市聚集了大量的人才、資金、產(chǎn)業(yè)資源，但在發(fā)展的過程中也碰到不少問題，對(duì)外主要表現(xiàn)為“虹吸效應(yīng)”，對(duì)內(nèi)則主要表現(xiàn)為“城市病”。這或許可以從一件事情得到印證。在剛剛過去的“五一”小長(zhǎng)假期間，公安部交管局發(fā)布的一項(xiàng)交通擁堵預(yù)警信息顯示，5月2日14時(shí)至5月3日14時(shí)，國(guó)內(nèi)40條高速公路200個(gè)重要通道監(jiān)測(cè)節(jié)點(diǎn)流量環(huán)比前一日下降20.01%，但京滬高速公路北京段、滬昆高速公路上海段、滬渝高速公路上海段、滬渝高速公路重慶段環(huán)比前一日上升超過30％以上，通行壓力較大。

“大城市功能過度集聚，交通擁堵、環(huán)境污染等‘城市病’日益嚴(yán)峻，尚未形成與周邊中小城市合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的區(qū)域一體化產(chǎn)業(yè)體系?！睆垏?guó)華表示，這一問題的產(chǎn)生，一方面因?yàn)閰^(qū)域中心城市經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間發(fā)展本身已經(jīng)具備“馬太效應(yīng)”，高度集中的資源持續(xù)吸引著人流、資金流、產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入；同時(shí)，以往城市之間大都存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，區(qū)域中心城市幾乎不大可能向周邊城市“輸血”?！皡^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展困局之一就是區(qū)域中各個(gè)城市唯GDP式的競(jìng)爭(zhēng)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式束縛的結(jié)合，在資源、資金、政策等方面向大的中心城市集中，市場(chǎng)在資源配置中難以發(fā)揮決定性作用。各城市間在公共資源、行政管理等多個(gè)方面都存在著一堵堵隱形的‘墻’。”

《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》指出，堅(jiān)持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)力，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力。探索建立中心城市牽頭的都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。加快推進(jìn)都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)。

張國(guó)華表示，區(qū)域協(xié)同發(fā)展就不能想著一家獨(dú)大，要以城鎮(zhèn)空間一體化發(fā)展為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點(diǎn)、以資源要素空間統(tǒng)籌為主線，發(fā)揮不同城市的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過區(qū)域分工實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。“尤其在公共資源配套上，大城市要舍得共享共建。以前人是跟著產(chǎn)業(yè)走，現(xiàn)在人要跟著環(huán)境和公共配套走，人在哪里匯聚，產(chǎn)業(yè)就在哪里匯聚。所以通過公共資源的協(xié)同布局，帶動(dòng)人口的合理配置，朂終就能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同分工?！?

“在城市群中的投資效率更高。比如交通，很多人說高鐵等投資已經(jīng)飽和，但如果從城市群快速交通、一小時(shí)通勤圈來看，交通還有很多需要發(fā)展的地方。其他相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)等，也需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展?！敝袊?guó)發(fā)展研究基金會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)盧邁表示。

除了資源配置的“先天”不均，行政壁壘也是城市群都市圈良性發(fā)展必須要破除的限制。

在2019中國(guó)發(fā)展高層論壇《城市群：高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源》分論壇上，多位參會(huì)人員關(guān)注到這一問題。江蘇省徐州市委書記周鐵根直言：“在城市群的協(xié)同發(fā)展中，更大的障礙就是行政壁壘。”他表示，在城市群都市圈中，很多地區(qū)都是跨省級(jí)和行政界線，還面臨利益分割。要破除這種壁壘和利益分布格局，關(guān)鍵是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，包括推進(jìn)交通的互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展以及社會(huì)事業(yè)的融合發(fā)展等。

目前，上海正在與江蘇、浙江研究長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)相關(guān)規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)。有行業(yè)人士表示，對(duì)于長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)的建設(shè)，可以把市場(chǎng)概念運(yùn)用到行政概念中。比如，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)是否可以嘗試股份制。也就是說，上海、江蘇、浙江、安徽均持有股份，形成一個(gè)類似股份制公司的模式，而不是過去那種簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃。

“從全球城市群都市圈的發(fā)展情況來看，成功的經(jīng)驗(yàn)是類似的，失敗的教訓(xùn)也是類似的。成功的經(jīng)驗(yàn)就是城市群都市圈出臺(tái)的相關(guān)政策、文件能夠得到市場(chǎng)認(rèn)可?！睆垏?guó)華表示，城市發(fā)展本來也有周期，在不同階段面臨的機(jī)遇也不同，因此需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看待區(qū)域發(fā)展，“從目前的情況來看，長(zhǎng)三角、粵港澳、京津冀、成渝這4個(gè)城市群發(fā)展勢(shì)頭都很好，可能成為新一輪城市發(fā)展的主要增長(zhǎng)極?！?