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世界鄉(xiāng)村治理的主流模式及隱性機(jī)制研究

愛農(nóng)者說 2018-11-28 06:49:00

摘 要：本文基于城市空間理論的視角, 將世界鄉(xiāng)村治理行為從個(gè)性的層面將劃分為平行模式與兩棲模式兩種主流模式, 從共性的層面將其劃分為重整機(jī)制與綜合機(jī)制兩種隱性機(jī)制。在此基礎(chǔ)上, 結(jié)合中國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀, 明確了“田園性”的應(yīng)有邊界, 增強(qiáng)了人們對(duì)“田園性”鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)的自信;為鄉(xiāng)村建設(shè)“田園性”這個(gè)目標(biāo)的順利達(dá)成, 拓展了一條隱性通道, 并將其融入了新的“田園綜合體”這個(gè)具有戰(zhàn)略意義的重要載體;提出走以“田園性”為取向的“規(guī)模化”和“生態(tài)化”鄉(xiāng)村治理之路。

1 引言

作為一個(gè)因“全球化競(jìng)爭(zhēng)、彈性生產(chǎn)體系和大眾力量崛起”而產(chǎn)生的公共管理概念, 治理理論 (Governance theory) 的影響力正日益變大。盡管申明銳對(duì)國(guó)外鄉(xiāng)村治理的概念有獨(dú)特的界定[1], 然而本文卻認(rèn)為“國(guó)外鄉(xiāng)村治理研究不僅關(guān)注鄉(xiāng)村中伙伴關(guān)系的形成與操作乃至鄉(xiāng)村的社區(qū)參與和規(guī)劃, 而且更關(guān)注政府在其中的角色以及政府在鄉(xiāng)村事務(wù)管理中角色變化”[2,3]可能不易形成經(jīng)驗(yàn)誤判。此外, 對(duì)于國(guó)內(nèi)的鄉(xiāng)村治理概念的演變, “早期的鄉(xiāng)村治理研究多關(guān)注村民自治, 隨著時(shí)代的變遷, 公共組織問題以及在此過程中政府、市場(chǎng)與農(nóng)民等互動(dòng)問題成為直面的話題”[3]。研究國(guó)外鄉(xiāng)村治理的先行經(jīng)驗(yàn), 無疑對(duì)破解鄉(xiāng)村振興路徑難題具有重要指導(dǎo)價(jià)值。

學(xué)術(shù)界已經(jīng)對(duì)世界鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行了有益探索。一方面, 相當(dāng)多的文獻(xiàn)從個(gè)案的角度對(duì)鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行過探討, 如李乾文研究的日本“一村一品”[4]、陳昭玖等研究的韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”[5]、徐建春研究的“德國(guó)土地整理”[6]等引起了學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。然而, 盡管個(gè)性鮮明, 但相對(duì)零碎, 不利于形成總體認(rèn)知和進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。另一方面, 也有文獻(xiàn)從整體視角來探討這個(gè)話題, 但非常少見。值得一提的是沈費(fèi)偉和劉祖云的研究, 他們從多中心治理理論的視角對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村治理提出了8種典型模式, 即因地制宜型、自主協(xié)同型、循序漸進(jìn)型、精簡(jiǎn)集約型、生態(tài)環(huán)境型、綜合發(fā)展型、城鄉(xiāng)共生型和伙伴協(xié)作型[7]。誠(chéng)如沈費(fèi)偉和劉祖云所說, 這種模式劃分方式既有類型多樣性 (自上而下、自下而上與上下結(jié)合) , 又有各異特點(diǎn) (外生與內(nèi)生共存) , 凸顯出模式的復(fù)雜性, 不利于決策實(shí)踐。能否找到更加簡(jiǎn)明的模式來概括世界鄉(xiāng)村治理的主流方向呢?城市空間結(jié)構(gòu)和社會(huì)問題一直是西方城市地理學(xué)家關(guān)注的熱點(diǎn), 在西方城市地理研究論文中, 關(guān)于城市空間結(jié)構(gòu)和城市社會(huì)問題的論文占總數(shù)的一半, 其核心研究主題為不平等、社會(huì)經(jīng)濟(jì)重構(gòu)引發(fā)的城市社會(huì)空間重構(gòu)以及社會(huì)組織與個(gè)人行為[8]。本文的創(chuàng)新之處是, 依托城市空間理論的朂新研究進(jìn)展, 站在城市與鄉(xiāng)村的互動(dòng)視角來重新審視世界鄉(xiāng)村治理的主流模式, 試圖用相對(duì)簡(jiǎn)潔的方式再現(xiàn)世界鄉(xiāng)村治理模式的本真面目。

2 世界鄉(xiāng)村治理的主流模式

根據(jù)對(duì)已有國(guó)外鄉(xiāng)村治理演進(jìn)歷程的考察, 借助城市空間理論[9], 本文創(chuàng)新性地從世界鄉(xiāng)村治理行為的個(gè)性角度將世界主流鄉(xiāng)村治理模式分為平行模式與兩棲模式, 并從世界發(fā)達(dá)國(guó)家中精選出具有這兩種風(fēng)格的典型國(guó)家, 分別為德國(guó)和日本, 其他發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、法國(guó)以及韓國(guó)等的模式居于這兩種模式的過渡地帶。

2.1 平行模式

平行模式主要強(qiáng)調(diào)城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的同等重要性, 努力促進(jìn)城市抑或是農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展, 這種模式在德國(guó)尤為突出。目前有3方面的證據(jù)支持這種觀點(diǎn):其一, 在德國(guó), “鄉(xiāng)村和城市從未對(duì)立, 而只是相互依存”。換言之, 德國(guó)把鄉(xiāng)村地區(qū)看作整個(gè)區(qū)域內(nèi)部具有較強(qiáng)獨(dú)立性的空間單元, 在尊重和強(qiáng)化鄉(xiāng)村地區(qū)相對(duì)獨(dú)立性的同時(shí) (體現(xiàn)在自下而上的公眾參與) , 把鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展與整個(gè)城市與區(qū)域的發(fā)展統(tǒng)一起來 (體現(xiàn)在自上而下的市政規(guī)劃) [10]。其二, 平行模式體現(xiàn)了緊湊型城市 (Compact city) 的空間發(fā)展理念[3], 考慮到郊區(qū)化的趨勢(shì)不可避免, “分散的集中”構(gòu)想致力于在不同規(guī)模和類型的居民點(diǎn), 以及在居民點(diǎn)與開放空間之間建立多樣性的聯(lián)系。其三, 德國(guó)都市中的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊正在轉(zhuǎn)變?yōu)槎a(chǎn)業(yè)的工商業(yè)城鎮(zhèn), 而傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村地區(qū)在發(fā)展中呈現(xiàn)出居住地分散化、居住層次異化和居住文化多元化等特點(diǎn), 形成與全球化網(wǎng)絡(luò)緊密相關(guān)的“空間碎片”[11]。

平行模式中, 人們更愿意站在城市與農(nóng)村空間并存的視角上來思考農(nóng)村的發(fā)展前途與命運(yùn)問題。雖然中國(guó)和德國(guó)存在很大的不同, 比如在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程方面, 前者尚處于工業(yè)化和快速城鎮(zhèn)化時(shí)期, 而后者早已進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期, 但德國(guó)這種可追溯到20世紀(jì)60年代“后物質(zhì)主義時(shí)代”的平行模式所蘊(yùn)含的高瞻遠(yuǎn)矚的“從未將鄉(xiāng)村遺棄, 反而倍加珍惜”的觀念, 被眾多學(xué)者認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展[12]的鄉(xiāng)村戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì), 值得思考與借鑒。畢竟誠(chéng)如王玉蓮所述, 中國(guó)目前的鄉(xiāng)村治理至少在方略、土地、人才、平臺(tái)和資金等5個(gè)方面存在不足, 面臨重重困難與挑戰(zhàn)[13]。

2.2 兩棲模式

兩棲模式主要強(qiáng)調(diào)人們?cè)诔鞘泻袜l(xiāng)村之間可以自由選擇棲息地, 比如工作日在城市, 而周末在農(nóng)村, 這種模式在日本尤為突出。目前有3方面的理論支持這種觀點(diǎn):其一, “地方消亡論”[14]認(rèn)為日本人口將高度集中于大都市圈, 形成所謂的“人口黑洞”, 此即增田氏等所描述的“極點(diǎn)社會(huì)”。為了阻止“極點(diǎn)社會(huì)”的形成, 日本需要建設(shè)“地方中核城市”, 以此作為避免地方人口流失的“防衛(wèi)和反轉(zhuǎn)戰(zhàn)線”。其二, 以山下氏為代表的“田園回歸論”[14]認(rèn)為, “田園回歸與婚姻乃至出生等因素存在密切關(guān)聯(lián)”, 并提出“從制度層面上實(shí)現(xiàn)市民的兩地居住與多地域所屬”的解決對(duì)策, 即通過國(guó)家政策, 達(dá)到準(zhǔn)許居民同時(shí)擁有城市和鄉(xiāng)村雙重戶籍的目的。其三, 根據(jù)平松守彥的信息流理論, “信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的信息需求是影響人們集聚行為的根本原因”;或者根據(jù)他的強(qiáng)磁場(chǎng)理論[15], “強(qiáng)弱磁場(chǎng)中的鐵板何去何從, 取決于兩端磁場(chǎng)的強(qiáng)弱對(duì)比”, 兩棲模式的輪廓更為清晰。

兩棲模式中, 人們更愿意站在城市與農(nóng)村空間融合的視角上來思考農(nóng)村的發(fā)展前途與命運(yùn)問題。雖然中國(guó)和日本存在很大的不同, 比如在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程方面, 前者尚處于新農(nóng)村建設(shè)的攻堅(jiān)階段, 而后者早已取得了新農(nóng)村建設(shè)的豐碩成果, 但日本這種可追溯到第二次世界大戰(zhàn)后并不斷探索的兩棲模式所蘊(yùn)含的有效機(jī)制值得思考與借鑒。畢竟在未來城鎮(zhèn)化的道路上, 長(zhǎng)期承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)“穩(wěn)定器”和人口“蓄水池”角色的中國(guó)農(nóng)村將承載大量?jī)蓷鏄I(yè)的人口[16], 同時(shí)大量“城鄉(xiāng)兩棲”[17]與“鄉(xiāng)村原住人口收縮”的“二律背景”[11]并存的局面將逐漸成為中國(guó)的常態(tài)。

3 世界鄉(xiāng)村治理的隱性機(jī)制

結(jié)合已有的對(duì)國(guó)外鄉(xiāng)村治理演進(jìn)歷程的考察, 借助城市空間理論[18], 還可以從世界鄉(xiāng)村治理行為的共性角度揭示世界鄉(xiāng)村治理的隱性機(jī)制, 即重整機(jī)制與綜合機(jī)制。這兩種機(jī)制其實(shí)隱匿在沈費(fèi)偉和劉祖云所討論到的8種鄉(xiāng)村治理模式中, 只是分量配比不同而已。

3.1 重整機(jī)制

重整機(jī)制是一種將現(xiàn)有資源打亂重組以發(fā)揮整體功能的機(jī)制, 它并不否定部分的功能性, 但更注重整體的協(xié)調(diào)性。德國(guó)是重整機(jī)制的突出代表。德國(guó)鄉(xiāng)村重整 (Village renewal) 因被視作鄉(xiāng)村社區(qū)加強(qiáng)能力的工具而受到熱烈歡迎。其于1977年被正式提上日程。在20世紀(jì)70年代以前, 它以另外一種形式存在, 即Wilson所謂的推倒重建 (Dorfsanierung) [19]。推倒重建就是整個(gè)鄉(xiāng)村的中心區(qū)域?yàn)榱税l(fā)展而連根拔除, 尤其是擁擠的村莊;而鄉(xiāng)村重整因鄉(xiāng)村人口的驟降以及鄉(xiāng)村組織和功能的改變而起, 它不同于早期的鄉(xiāng)村推倒重建, 更看重的是促使鄉(xiāng)村更好地適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)需要, 而不是任意推翻它。韓國(guó)就是個(gè)很好例子。韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”因改善農(nóng)村基本生活條件與改變落后農(nóng)民意識(shí)而起, 從鄉(xiāng)村向全國(guó)城市蔓延, 但是后來迫于城鎮(zhèn)化程度不高, 過早關(guān)注農(nóng)村發(fā)展會(huì)導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過重, 而轉(zhuǎn)變了治理方式, 即由“政府主導(dǎo)”變?yōu)椤稗r(nóng)民主導(dǎo)、政府支援”, 蘊(yùn)含著鄉(xiāng)村重整的影子。

3.2 綜合機(jī)制

綜合機(jī)制是一種擺脫過去單獨(dú)依靠一種力量來謀求發(fā)展的模式, 它并不否定線性的功能性, 但更注重非線性的靈活性。日本是綜合機(jī)制的突出代表。第二次世界大戰(zhàn)后, 日本政府為了提升社會(huì)發(fā)展速度, 制定了一套城市偏向的政策, 專注于發(fā)展城市工業(yè), 結(jié)果導(dǎo)致了日本農(nóng)村的凋敝。為了振興農(nóng)村, 平松守彥率先在全國(guó)發(fā)起了“立足鄉(xiāng)土、自立自主、面向未來”的******造村運(yùn)動(dòng), 又稱“一村一品”。其實(shí)質(zhì)是日本政府根據(jù)本國(guó)地形特點(diǎn), 因地制宜地實(shí)施以******產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、以保護(hù)地方民俗文化為特色的新型鄉(xiāng)村綜合發(fā)展模式。論及綜合機(jī)制不能不提到法國(guó)。法國(guó)從推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高農(nóng)村生產(chǎn)力開始, 到推進(jìn)各大省區(qū)個(gè)性化、特色化農(nóng)業(yè)發(fā)展, 再到發(fā)展旅游業(yè)、提倡“卓越鄉(xiāng)村”建設(shè), 朂后到國(guó)家—大區(qū)—省—地方不同層面的經(jīng)濟(jì)—交通—文化—教育等不同側(cè)面的立體調(diào)控體系的建成, 均帶有綜合機(jī)制的色彩。

4 世界鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)與鄉(xiāng)村治理能力的提升

世界鄉(xiāng)村治理的主流模式為中國(guó)的鄉(xiāng)村治理提供了方向。一方面, 平行模式與兩棲模式具有共性部分, 即無論是前者還是后者, 均以農(nóng)村的美麗和獨(dú)特存在為前提。德國(guó)的“鄉(xiāng)村地區(qū)不僅有農(nóng)業(yè), 它還是中小制造業(yè)、服務(wù)型企業(yè)、手工業(yè)的棲身之所, 是德國(guó)發(fā)展新能源、技術(shù)研發(fā)的重要陣地, 乃至德國(guó)人理想的天然療養(yǎng)吧”, 以及日本的“在政府的指導(dǎo)下, 各地方以自身優(yōu)勢(shì)和特色為契機(jī), 優(yōu)先發(fā)展******產(chǎn)品、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化多元化和休閑農(nóng)業(yè)趨勢(shì)日益明顯”是更好的佐證。這兩種模式共性部分的真實(shí)內(nèi)涵是“田園性”。何為“田園性”?用Chigbu的話來說, 就是“強(qiáng)調(diào)農(nóng)村文化、農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)和農(nóng)村特點(diǎn), 以維持一個(gè)和平的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境和他們獨(dú)特的風(fēng)格”[20]。另一方面, 平行模式與兩棲模式也具有差異性, 前者的個(gè)性部分表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村的“異質(zhì)”, 后者的個(gè)性部分表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村的“混同”。無論是城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的無邊界的“異質(zhì)”抑或是“混同”, 都應(yīng)成為中國(guó)鄉(xiāng)村治理需要避開的方向。因?yàn)閷?duì)于中國(guó)的鄉(xiāng)村治理而言, 城市和鄉(xiāng)村的過度“異質(zhì)”將加深區(qū)域發(fā)展的“不平衡”態(tài)勢(shì);而城市與鄉(xiāng)村的過度“混同”, 將導(dǎo)致中國(guó)區(qū)域發(fā)展“不充分”的局面難以改變。究其原因, 中國(guó)城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展如同國(guó)有與民營(yíng), 具有極強(qiáng)的個(gè)性和互補(bǔ)性, “統(tǒng)一并進(jìn)、而非對(duì)立”以及“協(xié)同發(fā)展、而非同一”已經(jīng)為無數(shù)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)所證明。簡(jiǎn)而言之, 中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的“田園性”正是建立在這兩種差異性過度發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)防范之上。

無論是平行模式還是兩棲模式, 均凸顯出世界鄉(xiāng)村治理國(guó)家把農(nóng)業(yè)擺在了至高的地位?！叭r(nóng)”問題也是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題, 可以說沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化, ******沒有國(guó)家的真正現(xiàn)代化。

世界鄉(xiāng)村治理的隱性機(jī)制為中國(guó)的鄉(xiāng)村治理提供了路徑, 即重整機(jī)制和綜合機(jī)制。“田園綜合體”因被寫入2017年中央1號(hào)文件而聞名, 但根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院的釋義, 其內(nèi)涵僅限于“田園”與“綜合”二者的合體[21]。而根據(jù)本文的研究, 以“田園性”為導(dǎo)向的“田園綜合體”可以因?yàn)椤疤飯@—重整機(jī)制”和“田園—綜合機(jī)制”的雙重機(jī)制的加入而獲得更為深刻的解讀。換言之, 拓展后新的“田園綜合體”成為“田園”“重整”與“綜合”三者的合體。相比而言, 新的“田園綜合體”一方面可通過“田園—重整機(jī)制”實(shí)現(xiàn)資源聚合、功能整合與要素融合, 走“規(guī)?；敝?另一方面, 又可以通過“田園—綜合機(jī)制”實(shí)現(xiàn)跨產(chǎn)業(yè)、多功能與全要素的產(chǎn)業(yè)布局, 走“生態(tài)化”之路。走“規(guī)模化”和“生態(tài)化”之路, 一方面需要尊重農(nóng)民意愿, 改變農(nóng)民身份, 優(yōu)化農(nóng)民意識(shí);另一方面要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo), 借力基層組織的作用, 匯集全社會(huì)的力量。顯然, 新的“田園綜合體”更能秉承“農(nóng)業(yè)+文創(chuàng)+新農(nóng)村”的綜合發(fā)展理念, 推動(dòng)向“美麗鄉(xiāng)村在中國(guó)”的跨越。

此外, “重整機(jī)制”與“綜合機(jī)制”不僅是路徑, 更是結(jié)果。在“重整機(jī)制”下的中國(guó)未來農(nóng)村, 會(huì)因?yàn)椤案咝А倍兊酶赢a(chǎn)業(yè)興旺與生活富裕;在“綜合機(jī)制”治理下的中國(guó)未來農(nóng)村, 會(huì)因?yàn)椤昂椭C”而變得更加生態(tài)宜居與鄉(xiāng)風(fēng)文明。

作者：劉洪濤 肖功為

來源：世界農(nóng)業(yè)2018年11期